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ISSN 1862-7617
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HFR 9/2010, S. 1
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HFR 2010, S. 120
 

Prof. Dr. Ulrich Karpen

Die neuen Instrumente der Hochschulfinanzierung
- Deutsche Universitäten und die Wissenschaftsfreiheit -

 

 

I. Die (deutsche) Universität heute

 

 

1. Die deutsche Universität in der jüngeren Geschichte

 

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Wilhelm von Humboldt hat mit der Gründung der Berliner Universität im Jahre 1810 die seit Jahrhunderten bestehende Institution der "Deutschen Universität" grundlegend reformiert. Sie hat zwei Weltkriege und zwei Diktaturen - Nationalsozialismus und kommunistische Herrschaft - überstanden. In den 50er Jahren meinte die westdeutsche Rektorenkonferenz, die Universität sei "im Kern gesund".

 

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Das war sie nicht, wie spätestens die 68er Revolution bewies. Die 60er Jahre waren die Phase der gewaltigen Expansion, die bis heute weitergeht. Die Studentenzahlen haben sich von 1960 bis heute etwa verachtfacht. Die "Ordinarienuniversität" hielt nicht Stand. Assistenten, Akademische und Nichtakademische Mitarbeiter, vor allem die Studenten wurden an der Akademischen Selbstverwaltung beteiligt. Die 70er Jahre waren die Zeit der "Pädagogisierung" (Verschulung). Die freie Gestaltung des Studiums durch jeden Studierenden wurde durch strengere Studienpläne und Veranstaltungsplanungen eingeengt: Das Studium wurde dadurch zielführender. Dieser Periode schlossen sich die 80er Jahre als Zeit der "Bürokratisierung" an. Immer detailliertere Gesetze und eine durchgreifende Hochschulverwaltung gingen für Lehrende und Lernende häufig auf Kosten der Zeit für Forschung, Unterricht und Studium. Die 90er Jahre prägte die "Utilitarisierung". Man betrachtet Hochschulen als "Dienstleistungsbetriebe", die vor allem der Berufsausbildung und dem wirtschaftsrelevanten "Output" in Forschung und Entwicklung zu dienen haben. So ist es noch heute, sogar verstärkt. Der ökonomische Zeitgeist schreitet voran. An die Stelle der Konzentration auf die wissenschaftliche "Wahrheitssuche" treten Nützlichkeit, Effektivität und Effizienz des Forschungs- und Lehrbetriebes. Die damit einhergehende Überbetonung der Natur- und Ingenieurwissenschaften, auch der Medizin, geht zu Lasten der Geistes- und Sozialwissenschaften. "Kleine Fächer", gar "Orchideenfächer", kämpfen um ihre Existenz, müssen Cluster bilden und fusionieren. Solche Fächer, wie etwa Ägyptologie, Rechtsgeschichte, Religionswissenschaften, - die allesamt zum Kosmos der Wissenschaften gehören -, haben in dieser Kosten-Nutzen-Rechnung kaum eine Chance. Vor allem finanziell nicht. Sie und auch die grossen Fächer werden vom Staat finanziell völlig unzureichend ausgestattet. Ohne Zusatzmittel, vielfach aus privaten Quellen, etwa Stiftungen, geht es nicht mehr. Die Hochschulen sind in eine Phase der "Privatisierung" eingetreten. Jeder Wissenschaftler muss durch die Einwerbung von Drittmitteln die Realisierung von Forschungsvorhaben sicherstellen, und die Studenten müssen sich auch nach privater Unterstützung umsehen, vor allem, um auch die Studiengebühren zahlen zu können. Da diese Situation im Prinzip für alle europäischen Universitäten gilt, hat die Darstellung der deutschen Verhältnisse paradigmatische Bedeutung.

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2. Herausforderungen der Universität

 

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Alle Universitäten sehen sich nicht nur der Europäisierung, sondern der durch die Globalisierung angestoßenen Internationalisierung ausgesetzt. Wettbewerb und die Herstellung internationaler Vergleichbarkeit (Bologna) kennzeichnen den Alltag. Jede Hochschule muss sich mit anderen Universitäten messen, nicht nur, wie schon immer, mit den deutschen, sondern mit denen der europäischen Mitgliedsländer, etwa den skandinavischen Hochschulen, die gut ausgestattet sind. Und es gibt einen "weltweiten Markt" von Forschung und Lehre, der uns zu grossen Anstrengungen zwingt. Warum gehen denn deutsche Forscher und Studenten gern an US-amerikanische Hochschulen? Weil die Arbeits- und Lernbedingungen ungleich besser sind als hierzulande. Und warum kommen ausländische Studenten, etwa der Natur- oder Wirtschaftswissenschaften, nicht nach Heidelberg oder Hamburg, sondern ziehen New York oder San Francisco vor? Weil sie dort besser betreut werden, leichter Stipendien erhalten.

 

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Der umfassende Reformbedarf des "Bologna-Prozesses" strapaziert Lehrende, Studierende und die Verwaltung in ungewöhnlichem Masse. Es fehlen Lehrkräfte, um den komprimierten Stoff "studierbar" zu machen. Es gibt zu wenig Kleingruppenarbeit. Die Curriculumanpassung ist hektisch und unüberlegt. Einige Fakultäten, wie die Medizin und die Rechtswissenschaften "machen nicht mit", weil sie in den kurzen neuen Studiengängen keine tauglichen Ärzte und Juristen "produzieren" können. Die erzwungene Vereinheitlichung des Europäischen Hochschulsystems hat einen unangemessen hohen Preis, und das Ganze vollzieht sich ohne hinreichende Rechtsgrundlage und trotz des anerkannten Zieles, in Europa die pluralistische, historisch gewachsene, bunte Vielfalt der Kulturen der Mitgliedsländer zu erhalten und zu stärken.

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3. Mittel zur Bewältigung der Situation

 

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Der Staat sucht seine Mittel zu konzentrieren, Schwerpunkte zu setzen, Prioritäten zu entwickeln. "Exzellenzinitiativen", "Eliteuniversitäten" sind Zauberworte. Es fehlt allerdings an klaren Konzepten, was die Hochschule der Zukunft eigentlich leisten soll. Instrumente umfassender Planung wurden beseitigt. Der Bologna-Prozess verringert die Gegenstände der Lehre, entwickelt "Module", die an sich wissenschaftsfremde, technokratische Mittel sind. Wettbewerb beherrscht den wissenschaftlichen Betrieb. Das gilt extern und intern. Die Hochschule steht im Wettbewerb mit anderen. Jede Fakultät kämpft mit den anderen Fakultäten um Mittel, Stellen, Zusatzfinanzierungen. Jeder Professor soll sich in den Ring mit den Kollegen begeben (Leistungszulagen). Evaluation ist Trumpf, Qualitätsmessung und -kontrolle. Es gibt Akkreditierungsbehörden; Forschungsgemeinschaft und Wissenschaftsrat sind machtvolle Instanzen. Hochschulräte (boards) sollen die Verbindung der Hochschule zur Gesellschaft intensivieren.

 

 

4. Grenzen

 

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Diese weitgehende "Rationalisierung" der Hochschule hat ihre (verfassungs-)rechtlich gezogenen Grenzen. Das sind in erster Linie die individuelle Wissenschaftsfreiheit (Art. 5 III Grundgesetz). Sie wird ergänzt und gestützt durch die korporative Wissenschaftsfreiheit, als "Grundrecht der Universität", Selbstbestimmung und Autonomie. Der einzelne Hochschullehrer und die Hochschule und ihre Einrichtungen haben Alimentationsrechte gegen den Staat.

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II. Finanzierungsquelle 1: Reguläre staatliche Mittel (Etatfinanzierung)

 

 

1. Ansprüche auf staatliche Grundfinanzierung

 

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Aus der individuellen Wissenschaftsfreiheit leitet sich ein Leistungsanspruch der Lehrenden wie der Studierenden auf Ermöglichung von Forschung und Lehre ab. Das gilt auch für die institutionelle Wissenschaftsfreiheit von Hochschule und Fakultät (Einrichtungsgarantie). Aus dem Beamtenrecht können (beamtete) Hochschulmitglieder Besoldungs- und Ausstattungsansprüche herleiten. Studierende haben Grundfinanzierungsansprüche aus der Berufs- und Ausbildungsfreiheit, da und solange der Staat die Hochschulausbildung (mit wenigen Ausnahmen: private Hochschulen) monopolisiert. Auf die Erhebung von Studiengebühren sollte verzichtet werden, es sei denn, das Studium werde aus persönlich zurechenbaren Gründen ungebührlich in die Länge gezogen (Langzeitstudierende). Das BAFÖG-System hat sich insgesamt bewährt. Selbst Länder, die bisher die private Ausbildungsfinanzierung favorisierten - wie etwa die USA -, gehen zu öffentlicher Studienfinanzierung über. Ein breitgefächertes, sozialverträglich ausgestaltetes Stipendien- und Kreditsystem wird von der sozialstaatlichen Staatszielbestimmung gefordert. Es darf nicht dahin kommen, dass mehr und mehr Studierende nebenher beruflichen Tätigkeiten nachgehen müssen, um ihren Lebensunterhalt zu sichern. Dadurch werden die Studienzeiten unnötigerweise verlängert. Leistungsstipendien müssen das Finanzierungssystem ergänzen - und tun es bisher auch schon -, dürfen die breite öffentliche Förderung aber nicht ersetzen.

 

 

2. Ziele der Finanzierung

 

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Das Ziel der staatlichen Finanzierung ist es, die Hochschule in Stand zu setzen, ihre Aufgaben in Lehre und Forschung zu erfüllen. In der Tat erbringt die Hochschule in Forschung und Lehre eine (Dienst-)Leistung für die Gesellschaft, die diese aus Steuermitteln finanzieren muss. Effektivität und Effizienz sind für das Handeln jeder staatlichen und gesellschaftlichen Einrichtung, die mit öffentlichen Mitteln arbeitet, selbstverständliche Handlungsmaßstäbe. Staat und Hochschule müssen flexibel handeln. Autonomie, Selbstorganisations- und Selbstverwaltungsrecht schließen staatliche Detailsteuerung über das Budget aus.

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3. Mittel der Finanzierung

 

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Erkenntnisse der modernen Verwaltungswissenschaft haben notwendigerweise auch in der Hochschule Einzug gehalten. Das gilt vor allem für das "Neue Steuerungsmodell". Hochschulen bedienen sich - wie der Staat - der "doppelten Buchführung" anstelle des alten Systems der Kameralistik. Sie wirtschaften mit Globalhaushalten. Einsparungen kommen nach dem "Fifty-Fifty-Prinzip" der (gut) wirtschaftenden Einrichtung, nicht nur dem Staatsbudget, zugute. Es gibt eine dezentrale Ressourcenverantwortung. Kosten- und Leistungsrechnung werden durch Controlling ergänzt. Aufgabe, Kompetenz und Verantwortung (AKV-Prinzip) sollen, einschließlich der Finanzierung, in einer Hand liegen. Im Kontraktmanagement werden zwischen Staat und Hochschule Ziel- und Leistungsvereinbarungen abgeschlossen, die mittelfristig Planungssicherheit bewirken. Qualitätsmanagement, "Produktqualität", die Arbeit von "Qualitätszirkeln" sind nützliche Institute, wenn sie den Arbeitsbedingungen einer Wissenschaftseinrichtung angepasst werden. Eine Hochschule ist kein Straßenbauamt, auch kein Landwirtschaftsministerium. Ohne umfassende Mitarbeiterbeteiligung geht es nirgendwo mehr.

 

 

4. Gewinne und Gefahren der neuen Finanzierungsmethoden

 

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Zweifellos sind Transparenz und das Bemühen um gutes Controlling ein bedeutender Gewinn. Sie erziehen zur Professionalisierung, die auch in der Wissenschaftsverwaltung einen Platz hat. Die Bündelung von Fach- und Ressourcenverantwortung in einer Hand entspricht dem Bewusstsein, das der Einzelne in seinem persönlichen Bereich schon immer hatte. Das AKV-Prinzip - die Bündelung von Aufgabe, Kompetenz und Verantwortung in einer Hand - hat sich in der Wirtschaft bewährt. Das Gleiche gilt für Mitarbeiterpartizipation. Die Einführung von Globalhaushalten und Ziel- und Leistungsvereinbarungen mag die demokratische Legitimation von Parlament und Regierung schwächen, da der Staatshaushalt Durchsichtigkeit verliert. Ferner wird der administrative Handlungsspielraum sowohl der staatlichen Wissenschaftsverwaltung wie der Universitätsverwaltung durch allzu enge und einseitige "Produktorientierung" eingeschränkt. Die Zahl der Studenten oder der Verleihung von Bachelor- und Dr.-Graden sowie der "Ausstoß" von Büchern und Aufsätzen sind keine hinreichend begründbaren aussagekräftigen Finanzierungskriterien.

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III. Finanzierungsquelle 2: Hochschuleigenmittel

 

 

1. Arten von Eigenmitteln

 

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Diese Finanzierungsquelle spielte bisher in der deutschen Universität - ganz anders als etwa in der US-amerikanischen - eine eher marginale Rolle. Das beginnt sich zu ändern. Die Hochschulen sind mit Grundstücken als Körperschaftseigenmittel ausgestattet. Sie haben universitätseigene Stiftungen, greifen auf Fördervereine, Vereine von Freunden und Förderern u.ä. zurück. Sie begeben sich in eine marktwirtschaftliche unternehmerische Betätigung. Sie setzen die vorhandenen Ressourcen (Personal, Räume, Know-how) gewinnbringend ein. In der Universität werden Tagungen beherbergt, Weiterbildungsveranstaltungen kommerziell ins Werk gesetzt, Räume an Repetitoren vermietet.

 

 

2. Zulässigkeit

 

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Universitäten sind keine Wirtschaftsunternehmen, aber sie dürfen sich zur Ergänzungsfinanzierung wirtschaftlich betätigen. Die in § 2 Hochschulrahmengesetz aufgezählten Aufgaben, die im Zusammenhang mit dem Kernbereich von Forschung und Lehre stehen, lassen vielfältige Betätigung zu. Das gilt etwa für die "Förderung des Wissenschafts- und Technologietransfers", die "internationale und nationale Zusammenarbeit", die "Weiterbildung", die allgemeine Vermögensverwaltung. Da die Hochschulen Körperschaften des öffentlichen Rechts mit dem Recht der Selbstverwaltung sind, lassen sich manche Prinzipien, Regeln und Verfahren aus der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 Grundgesetz) und der Rundfunkverwaltung (Anstalten, Art. 5 I Grundgesetz) auf die Hochschulfinanzverwaltung übertragen.

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3. Formen der Erschließung und Bewirtschaftung von Eigenmitteln

 

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Am bekanntesten ist die Einrichtung von Instituten "an der Universität", die von außen finanziert, aber von Hochschulmitgliedern betrieben werden. Sie können bedeutende Mittel einbringen und stärken Forschung und Lehre, eröffnen Bibliotheken usw. Kurse für kommerzielle Weiterbildung treten neben das allgemeine Weiterbildungswesen, das aus Staatsmitteln finanziert wird. Die Einrichtung von e-learning befindet sich erst am Anfang der Entwicklung. In den technischen Fächern und in der Medizin wie Pharmazie rücken Forschung als genuine Aufgabe der Universität wie - in der Regel - privat und profitorientiert außerhalb der Hochschule betriebene Entwicklung und Produktion näher zusammen. Manche (Technische) Universitäten ziehen Unternehmen an, die in räumlicher und - vor allem - personeller Nähe zum Campus Entwicklung, wissenschaftliche Innovation und Produktion betreiben. Merchandising von Universitäts-Signets, -Logos usw. beginnt sich auszubreiten.

 

 

4. Reform-Möglichkeiten und Grenzen

 

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Da keine Hochschule mit Etatmitteln ausreichend alimentiert wird, kommt sie um die Erschließung zusätzlicher Mittel gar nicht herum. Allerdings muss man sie vor finanzieller Überforderung bewahren und vor allem darauf achten, dass sie nicht übermäßige Risiken auf sich nimmt. Im Bereich der wirtschaftlichen Verwertung von technischen und naturwissenschaftlichen Erfindungen sind solche Risiken möglich. Maßstab aller "Zusatzaufgaben" der finanziellen Sicherung muss bleiben, dass die Kernaufgaben der Hochschule nicht beeinträchtigt, sondern gefördert werden. Letztlich tritt auch der Konkurrentenschutz ins Bild. Die Hochschulen haben als staatliche Einrichtungen in vielen Bereichen ein Monopol für Forschung und Lehre. Je weiter sie sich in das Feld von Entwicklung und praktischer Umsetzung begeben, desto eher treten sie in Wettbewerb mit privaten Unternehmen. Insofern gibt es einen "Markt in der Wissenschaft", in dem die Regeln fairen Wettbewerbs gelten müssen.

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IV. Finanzierungsquelle 3: Drittmittel

 

 

1. Notwendigkeit und Quellen

 

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Ohne Drittmittel geht heute in der Universität nichts mehr! Das gilt vor allem für die Forschung. In vielen Bereichen, etwa in den Geisteswissenschaften, den Rechts- oder Wirtschaftswissenschaften, gibt es ein Verhältnis von 1:4 in dem Sinne, dass ein Projekt staatlich (grund- oder zusatz-)finanziert ist, 4 Projekte dagegen aus Drittmitteln finanziert werden müssen. In der Medizin und den technischen Fächern ist das Verhältnis noch ungünstiger. Deswegen sind Hochschulen ohne "Fundraising", "Sponsoring", "Drittmitteleinwerbung" heute nicht mehr vorstellbar. Das hat Auswirkungen auf das Arbeitsverhalten der Hochschulmitglieder (Anträge schreiben!), die Auswahl von Projekten (förderungsfähig?), die Einrichtung von Fundraising-Experten-Stellen in Zentral- und Fakultätsverwaltung. Die Deutsche Forschungsgemeinschaft und die anderen Förderungsgroßorganisationen, private Wissenschaftsstiftungen, die Industrie, Fördervereinigungen, Alumni-Vereinigungen sind die ersten Ansprechpartner. Es liegt auf der Hand, dass gerade bei den privaten Geldgebern - mit Ausnahme der Stiftungen - die Wettbewerbschancen von Archäologie, Orientalistik, Assyriologie etc. schlechter sind als die von Arzneimittelchemie, Krebsforschung oder Informatik.

 

 

2. Formen der Drittmittelforschung

 

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Am unbedenklichsten ist die Drittmittelfinanzierung von Amtsforschung, die ein Wissenschaftler in Ausübung seines Amtes betreibt. Hier ist er meist im Vollbesitz der Wissenschaftsfreiheit und kann selbst entscheiden. Das ist anders bei der Nebentätigkeitsforschung, die er sich - wenn nicht ganz unerheblich - von der Hochschule genehmigen lassen muss. Nebentätigkeit ist auch Lehrtätigkeit in Handelskammern, Gewerkschaften etc. Letztlich kann der Hochschullehrer Auftragsforschung übernehmen: Gutachten, Entwicklungsvorhaben, auch Grundlagenforschung. Das wird in der Regel in Nebentätigkeit geschehen und birgt - da der Gegenstand fremdbestimmt ist und nicht selten bestimmte Ergebnisse erwarten werden - Risiken für die Unabhängigkeit des Wissenschaftlers in sich.

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3. (Wissenschafts-)Rechtliche Grenzen des Forschungssponsorings

 

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Es kann sich natürlich ein Spannungsverhältnis zwischen Wissenschaftsfreiheit und privaten Verwertungsinteressen ergeben. Das betrifft sowohl die Wissenschaftsfreiheit des Forschers wie - mittelbar - der Forschungseinrichtung, eben der Hochschule. Der Forscher ist nämlich in der Wahl des Forschungsgegenstandes nur insoweit frei, als er den Auftrag annehmen oder ablehnen kann. Oft wird er den Auftrag annehmen, da er ohne die Drittmittelfinanzierung nicht ordentlich arbeiten kann. Es soll nicht verkannt werden, dass diese Art der "Außensteuerung" durch den "goldenen Zügel" heute auch schon in der öffentlichen Finanzierung durch Zusatz- oder Verstärkungsmittel eintritt, sogar bei der prioritätenorientierten Grundausstattung in der Hochschule. In der Wahl der Forschungsmethode muss der Forscher, will er seiner Aufgabe treu bleiben, unbedingt frei bleiben. Kommt es hier zu Inkorrektheiten oder liebedienerischen Verbiegungen, so ist das "wissenschaftliches Fehlverhalten", das durch Ethikkommissionen u.a., vor allem aber durch die schonungslose Kritik der Wissenschaftlergemeinschaft aufgedeckt werden muss. Nur im Einzelfall wird entschieden werden können, wie weit ein Wissenschaftler sich in Recht und Pflicht, Forschungsergebnisse zu publizieren, durch den an der exklusiven Verwertung der Ergebnisse interessierten Auftraggeber wird beschränken lassen dürfen. Das Öffentlichkeits- und Transparenzgebot ist ein Lebensprinzip der Wissenschaft!

 

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Grenzen des Forschungssponsorings ergeben sich, außer aus der Wissenschaftsfreiheit, auch aus sonstigen Vorschriften des Hochschul- und Wissenschaftsrechts, einschließlich des Satzungsrechtes, aus dem Steuerrecht, dem Strafrecht, dem Schadensersatzrecht (bei Fehlverhalten), dem Mitbestimmungsrecht, dem Urheber-, Patent- und Erfinderrecht.

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4. Würdigung der Drittmittelfinanzierung - 10 Thesen

 

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a) Es gibt eine faktische Monopolisierung der Verwertung von Forschung durch die Wirtschaft. Die Hochschulen müssen in den Stand gesetzt werden, Patente, Gebrauchsmuster, Lizenzen zu erwerben und zu nutzen.

 

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b) Technologiezentren sind dafür geeignete Einrichtungen. Sie sind zu fördern. auch Start-up-Unternehmen und joint-ventures sind geeignete Organisationsformen.

 

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c) Die Selbstregulierung der Forschung durch Qualitätsstandards, Kommissionen und Qualitätsmanagement muss weiterentwickelt werden.

 

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d) Das deutsche Nebentätigkeitsrecht ist liberal, aber so komplex, dass es Sponsoring behindert. Es muss dereguliert werden, etwa nach dem Grundsatz: one day a week!

 

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e) Ethikkommissionen werden präventiv tätig. Ombudsmänner und Kommissionen sorgen repressiv für die Aufklärung wissenschaftlichen Fehlverhaltens. Es ist zu prüfen, ob das Anzeigeverhalten verbessert werden kann.

 

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f) Für die Regelung von good practice und die Verhinderung von Fehlverhalten ist ein förmliches Gesetz notwendig. Hochschulsatzungsrecht genügt nicht.

 

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g) Ein starker Art. 5 III Grundgesetz gibt dem Wissenschaftler ein Recht auf Abwehr staatlicher und hochschulischer Eingriffe. Er verpflichtet darüber hinaus Staat und Hochschule, den Wissenschaftler vor Übergriffen Dritter zu schützen und die organisatorischen und finanziellen Bedingungen für die Grundrechtsausübung zu schaffen. Letzteres bedingt das Prinzip wissenschaftlicher Selbstverwaltung.

 

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h) Es gilt der Gefahr zu begegnen, dass drittmittelfinanzierte Wissenschaftler im Interesse des Auftraggebers keine Wissenschaft betreiben, sondern vorbereitete Ergebnisse wissenschaftlich verbrämen und dadurch legitimieren.

 

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i) Freiheit der Bewertung von Forschungsergebnissen und Publikationsverzicht können in ein Spannungsfeld geraten. Ein Ausweg aus dem Dilemma könnte die steuerliche Begünstigung öffentlich zugänglicher Drittmittelforschung (open access) gegenüber solcher sein, die allein den Interessen des Auftraggebers zugute kommt.

 

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j) Bei der Auslegung und Anwendung der Forschungsfreiheit im Einzelfall ist diese mit kollidierenden Gütern von Verfassungsrang nach dem Prinzip praktischer Konkordanz sorgfältig abzuwägen.

 

 
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