Prof. Dr. Dr. theol. h.c. Dr. iur. utr. h.c. Axel Freiherr von Campenhausen
Staat und Religion nach dem Grundgesetz
Das Staatskirchenrecht (oder: Religionsverfassungsrecht) stellt den Teil des staatlichen Verfassungsrechts dar, der die Beziehungen des Staates zu den Kirchen und anderen Religionsgemeinschaften regelt. Das Verhältnis von Staat und Religionsgemeinschaften ist zu allen Zeiten und in allen Ländern immer auch ein Rechtsproblem. Der Staat ist Herr der weltlichen Rechtsordnung und versteht sich als Hüter des Friedens. Er nimmt seine Einwohner als Bürger in Anspruch. An dieselben Menschen richten sich religiöse Botschaften, die auch das Handeln der Menschen in der Welt betreffen. Staat und Religionsgemeinschaften stehen deshalb immer in einem Verhältnis der Auseinandersetzung, Abgrenzung und Spannung. Das Verhältnis von Staat und Kirche (oder Religionsgemeinschaften) im Sinne eines geordneten Gegenübers von weltlichem Gemeinwesen und rechtlich selbständigen Religionsverbänden ist eine Besonderheit der christlich-abendländischen Welt, denn gerade das Christentum hat diese Unterscheidung hervorgebracht.
Seit der Antike bemühte sich die Kirche einerseits um Unabhängigkeit. Andererseits war sie mit der weltlichen Macht in unterschiedlich ausgestalteter Weise verflochten. Die richtige Bestimmung ihres Verhältnisses ist der Kern der mittelalterlichen Kämpfe zwischen Kaiser und Papst.
Die Reformation bildet den Ausgangspunkt für die folgenschwere Entwicklung des modernen Staatskirchenrechts zu einer konfessionell neutralen weltlichen Rahmenordnung, die beliebig vielen konkurrierenden Religionsgemeinschaften gleichen Schutz und Entfaltungsmöglichkeit garantiert. Was schließlich zur modernen Verhältnisbestimmung führte, begann mit der Entfeudalisierung der protestantischen Kirche zunächst in Deutschland und ersten Ansätzen der Religionsfreiheit im Augsburgischen Religionsfrieden 1555 und im Wesfälischen Frieden 1648. Als Folge der Französischen Revolution setzt sich Entfeudalisierung und Entstaatlichung in Europa schrittweise durch. In Deutschland wurde grundlegend der Reichsdeputationshauptschluss 1803, der zur Wiedergeburt einer geistlich bestimmten römisch-katholischen Kirche führte. Den Abschluss bildete hier für die protestantische Kirche der Fall des landesherrlichen Kirchenregiments 1918. In Großbritannien und Skandinavien kam die Entstaatlichung der vorherrschenden Kirche erst im 20. Jahrhundert in Gang.
Über "linke" Zweige der Reformation gewannen Religionsfreiheit und die Vorstellung einer vom Staat unabhängigen Religionsgemeinschaft über die Niederlande, England und die USA Anerkennung. Die Französische Revolution führte eine für Europa folgenreiche, gegen die (insbesondere römisch-katholische) Kirche gerichtete Trennung von Staat und Kirche durch. Hier trafen sich Geistesströmungen der antikirchlichen Aufklärung aus römisch-katholischen Ländern, aber auch Ideen der protestantischen Aufklärung, die nicht nur nicht kirchenfeindlich waren, sondern sich zum Teil als Vollendung der Reformation verstanden.
Heute herrscht in Europa überall Religionsfreiheit. Staat und Kirche sind meist institutionell getrennt. Dahin geht die neuere Entwicklung auch im Vereinigten Königreich von Großbritannien und in Skandinavien. Bei der Kooperation von Staat und Kirche in der Schule und im sozialen Bereich gibt es Abstufungen, vor allem in der Theorie. Insbesondere Frankreich weiß die 1905 kirchenfeindlich eingeführte Trennung von Staat und Kirche mit vielfältigen, dem Wortlaut des Trennungsgesetzes widersprechenden Formen fördernder Zusammenarbeit zu vereinen.
Deutschland ist für Europa insofern repräsentativ, als es hier seit der Reformation evangelische und katholische Christen in vergleichbarer Zahl gibt. Die Schweiz und die Niederlande, wo die Konfessionen ebenfalls nebeneinander existieren, gehörten in der entscheidenden Epoche bis 1648 dem Heiligen Römischen Reich an. Das prekäre Gleichgewicht der Religionsparteien führte zu den Anfängen der Beschränkungen staatlicher Dominanz im kirchlichen Bereich schon aus Gründen konfessioneller Eifersucht. Hier ist die überkommene, im öffentlichen Recht verankerte Rechtsstellung der beiden großen Bekenntniskirchen mit der schrittweisen Anerkennung des kirchlichen Selbstbestimmungsrechts und der Religionsfreiheit und - schließlich - gleicher Rechtsstellung für alle jüngeren oder neu hinzugekommenen Religionsgemeinschaften verbunden worden. Mehrere europäische Staaten haben sich bei der Neuordnung des Verhältnisses von Staat und Kirche im 20. Jahrhundert hieran orientiert.
Der staatskirchenrechtliche Rahmen des Grundgesetzes ist identisch mit dem der Reichsverfassung von 1919. Liberale, religiöse, konservative und sozialistische Kräfte schlossen in der Reichsverfassung 1919 einen Kompromiss. Er hat sich als tragfähig erwiesen. Das Grundgesetz hat mit der Religionsfreiheit (Art. 4 GG) und den in Art. 140 GG übernommenen staatskirchenrechtlichen Bestimmungen der Art. 136, 137, 138, 139 und 141 WRV an der alten Ordnung festgehalten. Nach der glücklichen Wiedervereinigung Deutschlands wurde er 1990 erneut bestätigt. In Kontinuität und Wandel durch 80 Jahre hat sich dieses Regime bewährt.
Das macht ein Blick auf die USA, Frankreich, NS-Deutschland, den ehemaligen Ostblock und die frühere DDR deutlich. Mit dem Ende des landesherrlichen Kirchenregiments und der staatlichen Kirchenaufsicht, die insbesondere die evangelischen Landeskirchen traf, war ein Endpunkt der Entwicklung zu allgemeiner Freiheit erreicht: Religionsfreiheit, Freiheit der Kirchen vom Staat, Freiheit des Staates von konfessioneller Bindung, rechtliche Chancengleichheit für alle Religionsgemeinschaften. Die drei Säulen des deutschen Staatskirchenrechts sind die Religionsfreiheit (Art. 4 GG), die Trennung von Staat und Kirche (Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 1 WRV) und die Garantie des kirchlichen Selbstbestimmungsrechts (Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 3 WRV). Die in Art. 140 GG inkorporierten Artikel der Reichsverfassung sind vollgültiges Verfassungsrecht, nicht etwa minderen Ranges und sie bilden mit dem Grundgesetz ein organisches Ganzes.
Das GG garantiert in Deutschland die Religionsfreiheit als Glaubens- und Bekenntnisfreiheit und als Recht auf ungestörte Religionsausübung (Art. 4 Abs. 1 GG, Art. 4 Abs. 2 GG). Dieses Recht umfaßt die Freiheit des Einzelnen zum Wechsel der Religion oder Weltanschauung sowie die Freiheit, seine Religion oder Weltanschauung einzeln oder in Gemeinschaft mit anderen öffentlich oder privat durch Gottesdienst, Unterricht, durch die Ausübung und Beachtung religiöser Gebräuche auszuüben (Art. 9 EMRK (Europäische Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten 1950)). Die bürgerlichen und staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten werden durch die Ausübung der Religionsfreiheit weder bedingt noch beschränkt (Art. 140 GG i. V. m. Art. 136 Abs. 1 WRV).
Nächst der Religionsfreiheit ist die organisatorische Trennung von Staat und Kirche und die Garantie des kirchlichen Selbstbestimmungsrechts (Art. 140 GG i. V. m. Art. 137 Abs. 3 WRV) wesentlich. Der Begriff der Trennung kommt im GG nicht vor. Der Sachverhalt aber, die Sachverselbständigung nämlich des Staates von konfessioneller Bindung, die Freiheit der Kirche von staatlicher Aufsicht und Bevormundung, ist in Art. 140 GG i. V. m. Art. 137 Abs. 1 WRV mit dem Satz geregelt: Es besteht keine Staatskirche.
Der Begriff der Trennung von Staat und Kirche zielt in den USA, in Frankreich, in den totalitären Regimen, im Deutschland der NS-Zeit und der früheren DDR einerseits, unter der Reichsverfassung 1919 und dem Grundgesetz 1949 andererseits auf unterschiedliche Ziele. Sollte es hier die Religionsfreiheit sichern und den religiösen Kräften die Entfaltung erleichtern, so war es dort das erklärte Ziel, die Religionsausübung aus der Öffentlichkeit zu verdrängen und sie einzuschränken. In Deutschland ist die Trennung von Staat und Kirche mit der Reichsverfassung 1919 als Element der Freiheit aufgenommen worden und nicht als Kampfbegriff zur Verdrängung der Religion aus dem Öffentlichen. In ähnlicher Weise wird die Trennung von Staat und Kirche heute in vielen Ländern praktiziert, zum Beispiel in Belgien, Österreich, Großbritannien, seit der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts auch in Italien, Spanien und Schweden.
Einerseits ist durch Art. 140 GG i. V. m. 137 Abs. 1 WRV die unmittelbare organisatorische Eingliederung der Kirchen in die Staatsorganisation und die Unterwerfung der Kirchen unter staatliche Aufsicht (die unter der Weimarer Reichsverfassung noch für rechtens erachtet und praktiziert wurde) ausgeschlossen. Eine Konsequenz der Emanzipation des Staates von der konfessionellen Bindung, aber auch aus der Gewährleistung der Religionsfreiheit, ist die Unabhängigkeit der öffentlichen Ämter und der bürgerlichen und staatsbürgerlichen Rechte vom Bekenntnis (Art. 33 Abs. 3 GG, Art. 140 GG i. V. m. Art. 136 Abs. 1 bis 4 WRV) und das Verbot einer konfessionell bedingten Bevorzugung oder Benachteiligung von Staatsbürgern (Art. 3 Abs. 3 GG). Ausgeschlossen ist auch eine durch sachliche Gründe nicht gerechtfertigte rechtliche Besserstellung einer Religionsgemeinschaft im Verhältnis zur anderen.
Andererseits eröffnet die Verselbständigung den Kirchen und anderen Religionsgemeinschaften eine verstärkte Möglichkeit freien Wirkens in der Öffentlichkeit. Eine Konsequenz daraus ist die Notwendigkeit der Zusammenarbeit von staatlichen und kirchlichen Stellen, denn Trennung beseitigt nicht die Berührung von Staat und Kirche. Weite Bereiche ihrer Aktivitäten (Erziehung, Soziales, Hochschule, Denkmalpflege) überlappen sich. Hier muß es also eine geordnete Zusammenarbeit und Absprache geben, denn es steht dem Staate nicht frei, Staatsbürger und religiöse Institutionen, Grundrechtsträger also, beliebig zu diskriminieren oder zu ignorieren. Trennung beseitigt nicht das Problem einer Verhältnisbestimmung von Staat und Kirche, sondern es schafft die Voraussetzung zu einem Arrangement in wechselseitiger Freiheit.
Diese Zusammenarbeit ist generell Ausdruck der Freiheit in einem säkularen Staat. Beispielhaft ist sie an einigen Stellen in der Verfassung selbst geregelt, zum Beispiel in Art. 7 Abs. 2, 3 GG im Blick auf den Religionsunterricht, der unbeschadet des staatlichen Aufsichtsrechts in Übereinstimmung mit den Grundsätzen der Religionsgemeinschaft erteilt wird, d. h. in Absprache mit ihnen. In der Zusammenarbeit zwischen Staat und Kirche zeigt sich, "daß die Trennung von Staat und Kirche gleichermaßen Distanz und Kooperation gebietet" (Kirchenvertrag von Mecklenburg-Vorpommern 1994). Ausdruck dieses Abstimmungsbedürfnisses sind die Staatskirchenverträge, eine deutsche Besonderheit. Sie haben ihre Ursache in der Kompetenzbeschränkung des Staates auf den weltlichen Bereich und den weltlichen Aspekt des Rechts der zu regelnden Materie. Umfassende Planung, Lenkung, Finanzierung fast aller Lebensbereiche durch den Staat einerseits, die grundrechtliche Sicherung der freien Betätigung der Religionsgemeinschaften in den erzieherischen, diakonischen, denkmalpflegerischen und anderen Bereichen andererseits, machen solche vertraglichen Abmachungen wünschenswert.
Das unvoreingenommene Zusammenwirken von Staat und Kirche ist Ausdruck der religiös-weltanschaulichen Neutralität des Staates. Das GG benutzt diesen Begriff nicht. Die Sache folgt aber aus der Gewährleistung von Religionsfreiheit einerseits, Trennung von Staat und Kirche andererseits. Rechtsprechung und Literatur haben das Prinzip herausgearbeitet, das in verschiedenen Zusammenhängen und zu verschiedenen Zeiten unterschiedliche Aspekte hervortreten läßt. Neutralität verpflichtet den Staat zur Zurückhaltung. In religiös-weltanschaulichen Dingen soll er weder eingreifen noch Partei nehmen. Das kann sich in einem abwehrenden oder einem ausgrenzenden Sinne bewähren, kann Ausdruck finden aber auch in der Gleichmäßigkeit von Berücksichtigung und Förderung. Beim Zugang zu öffentlichen Ämtern ist die Frage verfassungsrechtlich verfügt (Art. 3 Abs. 3, 33 Abs. 3 GG): Die Konfession soll weder Nachteil noch Vorteil bringen. In anderen Bereichen dient der Grundsatz der Sicherung individueller Freiheit dadurch, dass Rechtsbereiche wie Ehe, Schule, Sozialhilfe, Denkmalschutz u. a. m. eine neutrale Ausgestaltung erfahren, die den Bürger nicht unter die Prinzipien einer fremden Konfession zwingt. Man spricht im Einzelnen von negativer oder positiver Neutralität. Im Blick auf den weltanschaulichen Eifer, der nicht nur in Tradition der früheren DDR immer wieder durchbricht, ist festzuhalten, dass Neutralität keine staatliche Nötigung zu individuellem Agnostizismus und Indifferentismus und für den Staat kein Verbot in sich schließt, auch religiös oder weltanschaulich geprägte Aktivitäten zu fördern. Neutralität des Staates bedeutet nicht religiöse oder weltanschauliche Indifferenz. Der Staat soll die Bürger in dieser Hinsicht weder erziehen, noch durch Bevorzugung oder Benachteiligung von vermeintlichen oder wirklichen religiösen Vorurteilen abbringen. Er soll die Entscheidung der Staatsbürger bei der Regelung der sozialen und kulturellen Verwaltung respektieren.
Der Wille, die pluralistische Vielfalt ernst zu nehmen, ist Ausdruck religiös-weltanschaulicher Neutralität des Staates. Er läßt dem Bürger Raum, sich in Beruf, Erziehung, Familie, Kultur und anderen Lebensbereichen in Freiheit zu entfalten und zwar gerade nicht im Sinne einer religiös-weltanschaulichen Neutralität, sondern im Sinne seines Bekenntnisses, seiner Weltanschauung oder seiner ungebundenen, individuellen Überzeugung. Die staatliche Neutralität sorgt nicht dafür, dass die Bürger sich neutral verhalten, sondern dass jeder nach seiner Fasson selig wird, also sich im Sinne seines Bekenntnisses und seiner Überzeugung entfalten darf, ohne staatlicher Nachteile gewärtig sein zu müssen.
Im sozialen Bereich konkretisiert sich die Neutralität insbesondere darin, dass der Staat unbefangen auch mit konfessionellen Verbänden und freien Trägern zusammenarbeitet. Es gibt keinen staatsrechtlichen Gesichtspunkt, der es geboten sein läßt, kostenträchtige Doppelarbeit zu veranstalten, nur weil ein bestimmter sozialer Dienst konfessionell vorgehalten wird, sofern nicht ein staatsbürgerlicher Bedarf nach einem konfessionell anderen Angebot besteht.
Selbst im Frankreich der radikalen Trennung von Staat und Kirche sind Formen fördernder Kooperation von Staat und Kirche heute allgemein akzeptiert. Nach Abklingen der antiklerikalen Grundstimmung nähert sich die Realität des Verhältnisses von Staat und Religion dem entspannten Verhältnis im westlichen Europa an. Der schillernde Begriff des Laizismus ist aber nicht mit dem der Neutralität identisch. Seine Grundlage ist nicht Freiheit, sondern der staatliche Anspruch, die Grenzen öffentlichen Wirkens der Religionsgemeinschaften allein zu bestimmen. Im Widerspruch zum Wortlaut des fortgeltenden Trennungsgesetzes (1905) werden Religionsgemeinschaften, insbesondere die römisch-katholische Kirche und der Islam, auf vielfältige Weise gefördert. Die Rechtslage beruht auf Ministerialerlassen, Dekreten und Gerichtsentscheidungen und ist in den Einzelheiten extrem unübersichtlich und widersprüchlich. Deshalb bedürfen Maßnahmen umständlicher Rechtfertigung im Einzelfall.
In den USA lösen sich in einer reichen Rechtsprechung die rechtfertigenden Theorien für eine Förderung der Religion ab. Sie haben die Aufgabe, den Widerspruch hoher verfassungsrechtlicher Gebote (Wall of Separaration, no Establishment of Religion) mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz der Religionsfreiheit kompatibel in Einzelheiten zu machen. Auch in den USA ist die tatsächliche Situation aus diesem Grund unübersichtlich.
Die staatliche Ordnung beschränkt sich im Verhältnis zu den Religionsgemeinschaften nicht auf die Gewährung der Religionsfreiheit und die Festlegung der institutionellen Trennung von Staat und Kirche bei fortgesetzter praktischer Zusammenarbeit, sondern regelt insbesondere in Art. 140 GG i. V. m. Art. 136 ff. WRV auch Einzelheiten (Selbstbestimmungsrecht, öffentlich-rechtlicher Körperschaftsstatus, Kirchensteuerrecht, Staatsleistung, Schutz vor Säkularisationen u. a. m.). Neben Religionsfreiheit und Trennung von Staat und Kirche ist die Anerkennung des kirchlichen Selbstbestimmungsrechts die dritte Säule der staatskirchenrechtlichen Ordnung des Grundgesetzes. "Jede Religionsgesellschaft ordnet und verwaltet ihre Angelegenheiten selbständig innerhalb der Schranken des für alle geltenden Gesetzes. Sie verleiht ihre Ämter ohne Mitwirkung des Staates oder der bürgerlichen Gemeinde" (Art. 140 GG i. V. m. Art. 137 Abs. 3 WRV). Ihr kommt neben der Religionsfreiheit selbstständige Bedeutung zu.
Ein Charakteristikum des Verhältnisses von Staat und Kirche in Deutschland besteht in der Möglichkeit, dass Religionsgemeinschaften mit dem Körperschaftsstatus in das öffentliche Recht integriert werden. Religionsgemeinschaften, die 1919 diesen Status hatten, behielten ihn, anderen Religionsgemeinschaften wird er auf Antrag verliehen, wenn sie bei vorausgesetzter Rechtstreue durch ihre Verfassung und die Zahl ihrer Mitglieder die Gewähr der Dauer bieten. Die betreffende Religionsgemeinschaft wird damit nicht ein Teil des Staates. Der Status soll vielmehr Eigenständigkeit und Unabhängigkeit stärken. Die Religionsgemeinschaften bekommen gewissermaßen ein weltlich-rechtliches Kleid übergestülpt. Der Sinn der Korporationsqualität ist in einer abkürzenden Bezeichnung für die rechtlichen Gestaltungsmöglichkeiten im Bereich des öffentlichen Rechts zu sehen, von denen die Kirchensteuer als das für den Laien wichtigste erscheint. Auch in anderen Staaten wird der Körperschaftsstatus in diesem Sinn verwendet.
Die schleichende Säkularisierung im Westen, die staatlich betriebene Entchristlichung im Bereich der ehemaligen DDR einerseits, die Einwanderung von Muslimen und die Entstehung neuer Religionen andererseits haben die herkömmliche präkonstitutionelle Harmonie zwischen einem christlich geprägten Staat und einer christlich geprägten Gesellschaft, deren Übereinstimmung das Nebeneinander von Staat und Kirche erleichtert hat, beendet. Unbeschadet des auch heute spürbaren tatsächlichen und statistischen Übergewichts der beiden großen christlichen Konfessionen hat sich die soziologische Lage verändert. Das Bild ist bunter geworden. Eine Notwendigkeit, die bewährte Rechtslage zu verändern, besteht aber nicht, zumal die in Deutschland lebenden Religionsgemeinschaften schon herkömmlich keine Vorrechte oder Privilegien genießen. Alle Chancen stehen auch den neuen offen, unbeschadet ihres geistlichen oder mengenmäßigen Gewichts. Allerdings ist darauf zu achten, dass z. B. Muslime, die aus einer anderen Welt kommen und keine Erfahrung mit einem freien, religiös neutralen Staat haben, von ihren Rechten (z. B. Religionsunterricht, Erwerb des Körperschaftsstatus und damit des Kirchensteuerrechts) tatsächlich Gebrauch machen können.
Das heutige System der rechtlichen Ordnung der Beziehungen von Staat und Kirche ist im Gegenüber von Staat und den beiden in Deutschland dominierenden Kirchen entwickelt worden. Die Vertrautheit war eine Voraussetzung dafür, dass der Staat seine Oberaufsicht zurücknehmen konnte. Deshalb gewinnt die Pflicht des Staates, die Einhaltung der Rechtsordnung durchzusetzen, heute neue Aktualität, da die Vertrautheit, wie sie mit den Kirchen und einer christlich geprägten Bevölkerung bestand, nicht mehr vorausgesetzt werden kann.
von Campenhausen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck (Hg.), Das Bonner Grundgesetz, Kommentar, 5. Aufl., 2005, S. 1965-2175; von Campenhausen/de Wall, Staatskirchenrecht, 4. Aufl. 2006; Classen, Religionsrecht, 2006; M. Heckel, Vom Religionskonflikt zur Ausgleichsordnung, 2007; ders., Religionsfreiheit und Staatskirchenrecht in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, in: Badura/Dreier (Hg.), FS 50 Jahre Bundesverfassungsgericht, Bd. 2, 2001, S. 379-420; E. R. Huber/W. Huber (Hg.), Staat und Kirche im 19. u. 20. Jh., 5 Bde. 1973-1995; Jean d'Heur/Korioth, Grundzüge des Staatskirchenrechts, 2000; Korioth, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz. Kommentar, Lieferung 42, 2003, Art. 140 GG; Link, Staat und Kirche in der neueren deutschen Geschichte, 2000. Listl/Pirson (Hg.), Handbuch des Staatskirchenrechts, Bd. 1, 2. Aufl., 1994, Bd. 2, 2. Aufl. 1995; Robbers (Hg.), Staat und Kirche in der europäischen Union, 2. Aufl., 2005; Winter, Staatskirchenrecht der Bundesrepublik Deutschland, 2001.