Dr. Norbert B. Wagner

Pirata hostis generi humani^*

Zu den rechtlichen Grundlagen der Bekämpfung von Piraterie durch Seestreitkräfte

I. Einleitung

Piraterie ist ein schillernder Begriff, der ein seevölkerrechtliches Phänomen beschreibt, das als Massenerscheinung mit alleine 294 im Jahre 2009 berichteten Angriffen auf Handelsschiffe riesige Vermögensschäden anrichtet,¹ die nach Schätzungen im zweistelligen Milliardenbereich in Euro liegen,² und erhebliches menschliches Leid, das mit Straftaten von Piraten gegen Leib und Leben und Freiheit ihrer Opfer verbunden ist.

Piraterie ist so alt wie die Seeschifffahrt. Der Pirat ist ein crimen humani generis begehender Feind der Menschengeschlechts,³ den schon Cicero so bezeichnete.⁴ In der Öffentlichkeit herrscht gleichwohl eine beharrliche Begriffsverwirrung vor, wenn etwa von "kapernden Piraten" die Rede ist.⁵ Ähnliche Unklarheiten finden sich jedoch auch in der juristischen Literatur⁶ und sogar in offiziellen Dokumenten und Rechtsakten.⁷

Dies erstaunt umso mehr als die betreffenden Erscheinungsformen der Seeschifffahrt und ihrer Geschichte durch mit Namen wie Edward Teach oder Klaus Störtebeker einerseits und Sir Francis Drake oder Benjamin Raule andererseits verbundene Trivialmedien und Völkerrechtslehrbücher an sich hinreichend bekannt und unterscheidbar sein sollten.

Daher soll zunächst ein Überblick über der Piraterie zumindest äußerlich nicht unvergleichbare Erscheinungsformen vermittelt werden, wobei das im Zusammenhang mit diesen stehende Seebeuterecht⁸ keine besondere Berücksichtigung finden soll.

1. Kaperei

Kaperei und Piraterie sind wesensverschieden. Die Kaperei ist eine Erscheinung der Rechtsgeschichte, während die Piraterie noch in der Gegenwart die Freiheit der Meere beeinträchtigt. Das Völkerrecht unterscheidet seit Alters her zwischen dem rechtmäßig handelnden Kaperfahrer einerseits und dem rechtswidrig handelnden Piraten andererseits.⁹

Der Kaperfahrer kann in modernen Begriffen als - in der Regel gegen Beteiligung an der Prise, also insbesondere einem gegnerischen Handelsschiff und nichtneutraler Ladung - mit dem Recht zur Vornahme von Seekriegshandlungen beliehener Unternehmer erfasst werden.¹⁰ Aufgrund seiner völkergewohnheitsrechtlichen Berechtigung, unmittelbar an Feindseligkeiten teilzunehmen, war er Kombattant mit Anspruch auf den Kriegsgefangenenstatus.

Die Kaperei ist ein sehr altes Instrument des Seekrieges,¹¹ insbesondere für Staaten ohne entwickelte Seemarine, wenngleich Kaperfahrten mehr dem Seehandelskrieg als der Bekämpfung gegnerischer Kriegsschiffe dienten. So gab es in England, das übrigens mindestens seit 1535 Strafgesetze gegen Piraterie besaß,¹² bis in die Zeit Heinrichs VIII. überhaupt keine vom Staat unterhaltenen und ausgerüsteten Kriegsschiffe.¹³ Noch US-Außenminister William L. Marcy erklärte die Nichtbeteiligung der Vereinigten Staaten an multilateralen Verträgen gegen die Kaperei auch mit der bei Verzicht auf diese entstehenden Notwendigkeit der Unterhaltung großer Kriegsflotten.¹⁴

Die seit Ende des 14. Jahrhunderts formalisierte staatliche Autorisierung, die Erteilung des Kaperbriefes, war ein notwendiges, aber nicht hinreichendes Unterscheidungskriterium beider Erscheinungsformen der Seerechtsgeschichte. Kaperei ohne staatliche Autorisation wurde als contradictio in adjecto angesehen,¹⁵ weshalb der Kaperfahrer hinsichtlich von Befugnisüberschreitung oder Befugnismissbrauch grundsätzlich dem staatlichen Kriegsschiff gleichgestellt wurde¹⁶. Auch wurden Kaperfahrer, deren Kaperbriefe völkerrechtswidrig erteilt worden waren, nicht als Piraten angesehen.¹⁷ Überhaupt sollten Kaperschiffe im Kriege nur in bestimmten Ausnahmefällen Piraterie begehen können. So wurde etwa Kaperei nach Ablauf oder Rücknahme des Kaperbriefs und nach Kriegsende als Piraterie angesehen.¹⁸ Solche Fälle waren nicht lediglich Lehrbuchbeispiele, sie fanden sich durchaus in der Praxis, etwa im berühmten Fall der "Shenandoah", ein Kaperschiff der "Konföderierten Staaten" im nordamerikanischen Sezessionskrieg. Die "Konföderierten Staaten" wurden von den Vereinigten Staaten nicht als gleichberechtigte kriegsführende Macht anerkannt, vielmehr wurde den Kaperern der Südstaaten durch Präsidentenerlass vom 19. April 1861 die Behandlung als Piraten angedroht¹⁹. Der Kapitän der "Shenandoah" hatte nach Konfliktende, aber ohne Kenntnis davon, vor Kap Horn weitergekapert und wurde zu Recht von einem britischen Gericht freigesprochen,²⁰ denn von Großbritannien waren die "Konföderierten Staaten" als kriegsführende Macht anerkannt.²¹

Die Erteilung von Kaperbriefen wie das Auslaufen zu Kaperfahrten sind auch Erscheinungen der deutschen, insbesondere der brandenburgisch-preußischen Seerechtsgeschichte²². Noch 1794 wurde die Kaperei Gegenstand der preußischen Gesetzgebung. Das Preußische Allgemeine Landrecht enthielt Regelungen über die Kaperei, etwa über den Kaperbrief und über das Seebeuterecht²³. Wer ohne Kaperbrief auf Kaperei auslief, der war als Seeräuber anzusehen²⁴.

Bereits relativ früh kam es zu völkerrechtlichen Absprachen zum Verbot der Kaperei, etwa in Art. XXIII des Freundschafts- und Handelsvertrages Preußens mit den Vereinigten Staaten vom 10. September 1785²⁵, der aber schon bei der Erneuerung des Handelsvertrages auf amerikanischen Wunsch 1799 wegfiel. Dabei handelte es sich aber doch stets um eher vereinzelte und nur bilaterale Absprachen. Ein multinationales Kapereiverbot stand noch in weiter Ferne, wenngleich in Konfliktzeiten aus Gründen der schon damals nicht zu unterschätzenden "political correctness" Verzichtserklärungen auf die Kaperei in Mode kamen.²⁶ Bewegung kam in das internationale Seekriegsrecht erst auf der Pariser Friedenskonferenz. Die berühmte Ziffer 1 der Pariser Seerechtsdeklaration vom 16. April 1856 regelte, die Kaperei sei und bleibe abgeschafft.²⁷ Die Seerechtsdeklaration galt für die wesentlichen Seemächte jener Zeit.²⁸ Die Kaperei war mit der Pariser Seerechtsdeklaration allerdings noch keineswegs dauerhaft und allgemein völkerrechtlich geächtet. Aus der Vertragsbestimmung hätte sich zwar auch für nichtbeteiligte Staaten verbindliches Völkergewohnheitsrecht entwickeln können, aber mehrere Staaten, darunter die Vereinigten Staaten und Spanien, nahmen das Recht zur Kaperei weiterhin für sich in Anspruch.²⁹ Auch Mexiko und Venezuela lehnten den Beitritt zunächst ab.³⁰ Seit seiner Beteiligung an der Pariser Seerechtsdeklaration vom 16. April 1856 war die Ausgabe von Kaperbriefen für Preußen völkerrechtlich jedoch nicht mehr zulässig. Die preußischen Bindungen aus der Pariser Seerechtsdeklaration wurden später vom Norddeutschen Bund und vom Deutschen Reich übernommen.

Schon die de jure in Kraft gesetzte Paulskirchenverfassung vom 28. März 1849 sah das Kaperunwesen in seiner Bedeutung, konnte sich aber noch nicht gänzlich davon befreien. Sie sah immerhin vor, die Seemacht sei ausschließlich Sache des Reiches und keinem Gliedstaat sei gestattet, Kaperbriefe auszugeben.³¹ Diese Vorschrift erlaubte im Umkehrschluss dem Reich die Aussendung von Kaperschiffen. Immerhin entstand § 19 Abs. 1 der Paulskirchenverfassung auf Grund eines Antrages des Marineausschusses, in dem es hieß, das System der Kaperei sei hoffentlich dem Einfluß des läuternden Zeitgeistes gewichen. Man halte aber dafür, dass selbst die Möglichkeit eines solchen nicht zu rechtfertigenden Verfahrens seitens der Einzelstaaten des Deutschen Reiches für immer durch das Gesetz beseitigt werde³². Initiativen, sich im deutsch-dänischen Krieg der Kaperei zu bedienen, beschäftigten die deutsche konstituierende Nationalversammlung in Frankfurt. Es wurde von der Nationalversammlung dann aber beschlossen, die betreffende Petition dem Reichsministerium nicht zu überweisen, sondern zur Tagesordnung überzugehen.³³

Die Einsatz von Kaperschiffen wäre zu jener Zeit, wie die Ausübung des Seekrieges überhaupt, für die Zentralgewalt überaus riskant gewesen, was damit zusammenhing, dass in der Staatenpraxis der Pirateriebegriff bisweilen unzutreffend auf Kriegsschiffe nichtanerkannter Staaten Anwendung fand. Das Deutsche Reich der Paulskirchenverfassung war nicht allgemein völkerrechtlich anerkannt. Nachdem am 4. Juni 1849 bei der damals britischen Insel Helgoland ein Seegefecht zwischen drei Schiffen unter der neuen Reichskriegsflagge³⁴ einerseits und der dänischen Korvette "Valkyren" andererseits stattgefunden hatte, erklärte Großbritannien, deutsche Kriegsschiffe würden, wenn keine bestehende Staatsgewalt sie als unter ihrer Staatshoheit handelnd anerkenne, wie Seeräuberschiffe behandelt werden. Der Zeitpunkt für eine Anerkennung des neuen Staatswesens - und naturgemäß auch für eine Anerkennung von dessen Kriegs- und Handelsschiffen - sei noch nicht gekommen.³⁵

Der Einsatz von Kaperschiffen fand auf der Weltbühne wohl letztmalig in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts statt³⁶, wenngleich an die Pariser Seerechtsdeklaration gebundene Mächte wie Großbritannien und Frankreich auch später das Mittel der Kaperei noch nicht völlig ausschlossen³⁷. Die Kaperei wurde im Gegenteil noch 1929 als Begriff und Institut des Kriegsvölkerrechts bezeichnet³⁸. In der Gegenwart ist die bereits in der Pariser Seerechtsdeklaration vom 16. April 1856 zwischen deren Vertragspartnern ausgeschlossene Erteilung von Kaperbriefen als völkergewohnheitsrechtlich verboten anzusehen.³⁹ Die Kaperei dürfte in der Gegenwart auch mit dem modernen Begriff des Staates unvereinbar sein.⁴⁰ Erstaunlicherweise finden sich noch heute Bestimmungen über die Kaperei in Verfassungen von Seemächten.⁴¹

2. Hilfskriegsschiffe

Von der Kaperei wie von der Piraterie wesensverschieden sind Hilfskriegsschiffe ("Freiwillige Flotten", "Seemilizen", "Hilfskreuzer"), die nach dem Verbot der Kaperei funktionell an deren Stelle traten. Wurden sie von Frankreich zunächst als Verstoß gegen die Pariser Seerechtsdeklaration betrachtet,⁴² so bestand doch bald Einigkeit über die Rechtmäßigkeit,⁴³ was in Kodifikationen mündete.

Handelsschiffe, deren Bau ersehen lässt, dass sie zur Umwandlung in Kriegsschiffe bestimmt sind, werden nicht durch das VI. Haager Abkommen geschützt.⁴⁴ Handelsschiffe, die nach Maßgabe der Bestimmungen des VII. Haager Abkommens vom 18. Oktober 1907⁴⁵ in Kriegsschiffe umgewandelt worden sind, haben denselben Status wie sonstige Kriegsschiffe.⁴⁶ Hilfskriegsschiffe müssen dem direkten Befehle, der unmittelbaren Aufsicht und der Verantwortlichkeit der Macht, deren Flagge sie führen, unterstellt sein und die äußeren Abzeichen der Kriegsschiffe des Flaggenstaates tragen. Der Befehlshaber muss im Staatsdienst stehen und von der zuständigen Staatsgewalt ordnungsmäßig bestellt sein. Die Mannschaft muss den Regeln der militärischen Disziplin unterworfen sein.

Hilfskriegsschiffe wurden in beiden Weltkriegen teilweise recht erfolgreich von der deutschen Marine eingesetzt. Berühmt wurde der deutsche Hilfskreuzer "S.M.S. Seeadler" unter Kapitänleutnant Felix Graf Luckner, genannt "Seeteufel", der 1916/1917 die Weltmeere in Atem und nach der Strandung der "Seeadler" die französische Insel Mopélia drei Monate besetzt hielt.⁴⁷

3. Seefreischärlerei

Aus dem Nichtvorliegen von Kaperei läßt sich nicht ohne Weiteres auf das Vorliegen von Piraterie schließen.⁴⁸ Insbesondere waren Kaperfahrer Kombattanten zur See, wohingegen Piraten und Seefreischärler Kriminelle waren und sind. Vom Piraten auf der einen Seite und dem Kaperfahrer auf der anderen Seite ist daher der Seefreischärler zu unterscheiden,⁴⁹ der im Seekrieg ohne völkerrechtskonforme staatliche Ermächtigung Schädigungshandlungen auf See vornimmt, die auch nicht als Notwehr oder Nothilfe betrachtet werden können.

Das Deutsche Reich schwankte zu Beginn des ersten Weltkrieges in der Behandlung kriegsmäßig bewaffneter und sich feindselig betätigender Handelsschiffe zunächst und erwog trotz der angenommenen Völkerrechtswidrigkeit die Behandlung der Besatzungen als Kriegführende, nicht als Piraten. Der "Fryatt"-Fall wurde für den Freischärler zur See dann jedoch begriffsbildend. Der Kapitän des unbewaffneten englischen Handelsdampfers "Brussels" Charles Fryatt hatte es am 28. März 1915 unternommen, auf Hoher See ein deutsches Unterseeboot anzugreifen und durch Rammen zu vernichten, wonach er entkommen konnte. Tatsächlich hatte er, ohne sich um die Signale von U-Boot 33, das ihn zum Zeigen seiner Nationalflagge und zum Stoppen aufforderte, zu kümmern, im entscheidenden Augenblick mit hoher Fahrt auf das Unterseeboot zugedreht, das nur durch sofortiges Tauchen knapp entkam. Erst bei späterer Gelegenheit wurde Fryatt ergriffen und von dem deutschen Feldgericht des Marinekorps in Brügge am 27. Juli 1916 überzeugend nicht als Pirat,⁵⁰ sondern als Franctireur⁵¹ bzw. (See-) Freischärler,⁵² zum Tode verurteilt und am selben Tage hingerichtet⁵³. Im dem Urteil des deutschen Feldgerichts des Marinekorps in Brügge, das in der Literatur durchaus umstritten war, hieß es, der Angeklagte sei schuldig, als nicht zur Wehrmacht des Feindes gehörig, es unternommen zu haben, der feindlichen Macht Vorschub zu leisten und der deutschen Wehrmacht zu schaden, weshalb er nach Kriegsgebrauch zum Tode verurteilt werde⁵⁴. Pikant dabei war, dass im Februar und April 1915 eklatant völkerrechtswidrige britische Instruktionen⁵⁵ mit folgendem Inhalt erlassen worden waren:

"If a submarine is obviously pursuing a ship, by day, and it is evident to the master that she has hostile intentions, the ship pursued should open fire in self-defence, notwithstanding the submarine may not have committed a definite hostile act as firing a gun or torpedo."⁵⁶

4. Staatspiraterie

Von der Kaperei wie von der Piraterie ist die in früheren Jahrhunderten vorkommende Staatspiraterie abzugrenzen, wobei es um ein etwa von den "Barbaresken-Staaten" staatlich erlaubtes oder staatlich betriebenes Seeraubgewerbe ging⁵⁷. Auch sind die Art. 14 ff. HSÜ⁵⁸ und die Art. 100 ff. SRÜ⁵⁹ auf staatlich vorgenommene pirateriegleiche Handlungen nicht anwendbar,⁶⁰ und auch nicht auf staatlich autorisierte Akte dieser Art.⁶¹

II. Begriff und Bekämpfung der Piraterie

Piraterie läßt sich allgemein als jedes ohne staatliche Ermächtigung in räuberischer Absicht auf die Ausführung von Gewaltakten auf Hoher See gerichtete bewaffnete Unternehmen begreifen.⁶² Der völkergewohnheitsrechtlich ausgeformte Begriff der Piraterie⁶³ ist mittlerweile durch völkervertragliche Definitionen überlagert worden,⁶⁴ die dieser Betrachtung zugrundegelegt werden sollen.

Seeräuberei ist nach Art. 101 SRÜ insbesondere jede rechtswidrige Gewalttat oder Freiheitsberaubung oder jede Plünderung, welche die Besatzung oder die Fahrgäste eines privaten Schiffes⁶⁵ oder Luftfahrzeugs zu privaten Zwecken begehen und die gerichtet ist entweder auf Hoher See gegen ein anderes Schiff oder Luftfahrzeug oder gegen Personen oder Vermögenswerte an Bord dieses Schiffes oder Luftfahrzeugs oder an einem Ort, der keiner staatlichen Hoheitsgewalt untersteht, gegen ein Schiff, ein Luftfahrzeug, Personen oder Vermögenswerte. Aber auch die freiwillige Beteiligung am Einsatz eines Schiffes oder Luftfahrzeugs in Kenntnis von Tatsachen, aus denen sich ergibt, dass es ein Seeräuberschiff oder -luftfahrzeug ist, stellt täterschaftliche Seeräuberei dar. Ferner werden Anstiftung und Beihilfe zur Seeräuberei als Piraterie erfasst.

Piraterie betrifft kein dem Heimatstaat des Schiffes völkerrechtlich zurechenbares Verhalten.⁶⁶ Das Völkervertragsrecht beschäftigt sich mit klassischen Seeräuberschiffen,⁶⁷ daneben aber auch mit Kriegsschiffen oder anderen Staatsschiffen, die von Meuterei betroffen sind und der Seeräuberei nachgehen.⁶⁸

Unabhängig von der Frage der Führung des "Jolly Roger"⁶⁹ oder anderer Piratenzeichen, wurde in der Vergangenheit ein mit der Ausübung der Piraterie automatisch einhergehender Verlust der Staatszugehörigkeit des Schiffes ("Denationalisierung" bzw. "Flaggenverlust") angenommen, um ihre Bekämpfung zu ermöglichen,⁷⁰ der nach modernem Völkerrecht nicht mehr automatisch eintritt und nicht mehr erforderlich ist. Die Beibehaltung oder der Verlust der Nationalität bestimmt sich nach dem Recht des Staates, der die Nationalität zuerkannt hat.⁷¹

Alle Staaten sind gemäß Art. 100 SRÜ und Art. 14 HSÜ verpflichtet, in größtmöglichem Maße zusammenzuarbeiten, um die Seeräuberei auf Hoher See oder an jedem anderen Ort zu bekämpfen, der keiner staatlichen Hoheitsgewalt untersteht, wobei es sich aber um eine Bemühensverpflichtung handelt, die die Auswahl geeigneter Maßnahmen grundsätzlich der Wahl der betroffenen Staaten überlässt.⁷²

Das Übereinkommen über die Hohe See wie das VN-Seerechtsübereinkommen kodifizieren nur einen Teilbereich der Kriegsschiffen seevölkerrechtsgewohnheitsrechtlich zukommenden Eingriffsbefugnisse. Sie gewähren bei Piraterieverdacht ein Recht zum Anhalten, Betreten ("Boarding") und Untersuchen⁷³. Diese Maßnahmen können zur Entlassung des Schiffes führen, müssen dies aber nicht. Nicht völkervertraglich geregelt sind die gewohnheitsrechtlich fortbestehenden Ermächtigungen der Kriegsschiffe, piraterieverdächtigen Schiffen zur Durchführung des Anhalte-, Betretungs- und Untersuchungsrechts Kursanweisungen zu erteilen, also ihnen die Weisung zu erteilen, sich an eine bestimmte Stelle zu begeben, weil die Maßnahmen nicht sofort durchgeführt werden können, etwa wegen der Wetter- oder Meeresverhältnisse.

Für den Fall, dass nach der Wahrnehmung der Anhalte-, Betretungs- und Untersuchungsrechte keine Entlassung des Schiffes erfolgt, besteht das Recht der Beschlagnahme des Schiffes und der Übernahme der Befehlsgewalt über das Schiff, wobei diese Maßnahmen in der deutschen Rechtssprache mit Aufbringung bezeichnet werden (englisch seizure, französisch saisie).⁷⁴ Völkergewohnheitsrechtlich besteht das Recht der Einbringung aufgebrachter Schiffe in Häfen des aufbringenden Staates, wohl auch in andere geeignete Häfen,⁷⁵ oder der Zerstörung der Schiffe ohne Gefährdung von Menschenleben, wenn die Einbringung unzweckmäßig erscheint.⁷⁶ Die Aufbringung des Schiffes umfasst kraft Herkommens die Beschlagnahme aller darin befindlicher Vermögenswerte (etwa Waffen und Munition) und ggf. das Recht zu deren Zerstörung. Das eigenständige Recht der Beschlagnahme von Gegenständen⁷⁷ erlangt dann besondere Bedeutung, wenn das Schiff nicht aufgebracht und eingebracht, sondern entlassen oder zerstört wird. Die Gerichte des aufbringenden Staates können - vorbehaltlich der Rechte gutgläubiger Dritter - die Maßnahmen festlegen, die hinsichtlich des Schiffes oder der Vermögenswerte zu ergreifen sind,⁷⁸ wozu die Einziehung gehören kann.

Das Völkergewohnheitsrecht gestattet den Kriegsschiffen die Befreiung von Personen mit militärischer Gewalt, die auf Piratenschiffen von Freiheitsberaubung betroffenen sind.⁷⁹

Das Vertragsrecht gewährt ferner das Recht zur Festnahme von Personen.⁸⁰ Die Gerichte des aufbringenden Staates können über die zu verhängenden Strafen entscheiden.⁸¹ Erfolgt keine Aufbringung, steht die Strafverfolgung dem den Gewahrsam begründenden Staat zu.⁸² Ob eine von einer opinio iuris getragene Übung besteht, festgenommene Piraten zur Strafverfolgung den Gerichten von Drittstaaten zu überantworten, erscheint zweifelhaft.⁸³

Das Völkergewohnheitsrecht gewährt den Kriegsschiffen das Recht der Durchsetzung ihrer völkerrechtskonformen Maßnahmen und als ultima ratio hierzu oder als selbständige Maßnahme das Recht der Bekämpfung von Piratenschiffen mit militärischer Gewalt,⁸⁴ wozu es gehören kann, Piratenschiffe zu versenken. In extremen Fällen kommt dies auch ohne vorherige Evakuierung der Besatzung in Betracht.⁸⁵ Hierbei gilt es zu bedenken, dass Piratenschiffe in der Vergangenheit oftmals mit weitreichenden Kanonen bestückt waren, die warnungs- und rücksichtslos eingesetzt wurden, und in der Gegenwart mit Panzerabwehrraketen ausgestattet anzutreffen sind.⁸⁶

III. Völkerrechtlicher Titel zur Pirateriebekämpfung

1. Pirateriebekämpfung durch Seekriegsschiffe

Die Bekämpfung der Piraterie erfolgt wegen Verstößen gegen völkerrechtliche Normen.⁸⁷ Die Zulässigkeit der Bekämpfung der Piraterie durch Seekriegsschiffe ist als völkergewohnheitsrechtlich anerkannt anzusehen⁸⁸, ebenso wie das selbstverständliche Recht von Handels- und Staatsschiffen, gegen Piraten Notwehr und Nothilfe zu üben. Piratenangriffe auf Schiffe einer Küstenwache oder andere Staatsschiffe⁸⁹ begründen indes keine Verteidigungssituation im Sinne von Art. 51 VN-Charta.⁹⁰

Das Recht der Pirateriebekämpfung soll auch schon von Preußen in Anspruch genommen worden sein, dessen Korvette "Amazone" sich 1844 im Mittelmeer einem internationalen Geschwader zur Bekämpfung von Seeräubern angeschlossen haben soll.⁹¹ Der erste Waffeneinsatz der preußischen Marine gegen Piraten soll 1856 gegen nordafrikanische Seeräuber erfolgt sein.⁹²

Auch das moderne Völkerrecht behandelt diese materiell seepolizeiliche Thematik, etwa in Art. 101 ff. SRÜ. Die Bekämpfung der Piraterie zählt danach nicht mehr zu den Maßnahmen, die ausschließlich Kriegsschiffen vorbehalten sind.⁹³

Ein Aufbringen wegen Piraterie darf nach Art. 107 SRÜ nur von "Kriegsschiffen oder Militärluftfahrzeugen oder von anderen Schiffen oder Luftfahrzeugen vorgenommen werden, die deutlich als im Staatsdienst stehend gekennzeichnet und als solche erkennbar sind und die hierzu befugt sind".⁹⁴ Ähnlich darf das Aufbringen wegen Seeräuberei nach Art. 21 HSÜ nur "von Kriegsschiffen oder Militärluftfahrzeugen oder von anderen im Staatsdienst stehenden Schiffen oder Luftfahrzeugen vorgenommen werden, die hierzu befugt sind".⁹⁵

Allerdings wird noch in der Gegenwart die Irrlehre vertreten, auch in staatlichem Auftrag fahrenden Schiffen stehe das Recht des Aufbringens zu.⁹⁶ Art. 107, 110 SRÜ sind indes beleihungsfeindlich ausgestaltet. Eine innerstaatlich wirksame Beleihung mag im Sinne von Art. 107, 110 SRÜ als innerstaatliche "Befugnis" des beliehenen Unternehmers anzuerkennen sein, sie macht jedoch aus einem Handelsschiff mangels rechtlich ausschließlicher Verwendung (Widmung) für einen staatlichen, aber nicht zwingend hoheitlichen Dienst kein Staatsschiff, worauf es primär ankommt, und sie gestattet keine Kennzeichnung eines Schiffes eines beliehenen Unternehmers als im Staatsdienst stehend. Nur Kriegsschiffe dürfen auf Hoher See die Dienstflagge der Seestreitkräfte führen und nur andere deutsche Staatsschiffe dürfen auf Hoher See die Bundesdienstflagge statt der Handelsflagge führen. Insbesondere stünden einem Schiff eines beliehenen Unternehmers nicht die Immunitätsrechte zu, die das Völkerrecht Staatsschiffen, die anderen als Handelszwecken dienen, einräumt. Auch auf Handelsschiffen eingeschiffte "mobile Schutz-Teams" der Bundesmarine haben keine Befugnisse zur Pirateriebekämpfung aus dem VN-Seerechtsübereinkommen,⁹⁷ und auch diese Handelsschiffe dürfen nicht die Dienstflagge der Seestreitkräfte, sondern nur die Handelsflagge führen.

In der deutschen Übersetzung des Art. 107 SRÜ ist die Zuordnung eines Relativsatzes nicht völlig eindeutig⁹⁸, weshalb das dort enthaltene Befugniserfordernis sowohl an Kriegsschiffe und Militärluftfahrzeuge als auch an die "anderen Schiffe und Luftfahrzeuge" gerichtet sein könnte. Die authentischen Sprachfassungen scheinen auf Grund der Platzierung eines Kommas demgegenüber den expliziten Befugnisvorbehalt nur für die "anderen Schiffe und Luftfahrzeuge" vorzusehen, nicht aber für "Kriegsschiffe und Militärluftfahrzeuge",⁹⁹ so dass man meinen könnte, der explizite Befugnisvorbehalt beziehe sich nur auf die nichtmilitärischen Schiffe und Luftfahrzeuge.¹⁰⁰ Diese immerhin vertretbare Auffassung übersteigert noch die Bundesregierung, wenn sie gegen den insoweit klaren Wortlaut von Art. 107 SRÜ selbst das Befugniserfordernis bei Staatsschiffen ableugnet:

"Das Seerechtsübereinkommen selbst macht keine innerstaatlichen Zuständigkeitsvorgaben, sondern erlaubt in Artikel 107 SRÜ die Verfolgung von Piraten durch Kriegsschiffe oder andere Schiffe, die deutlich als im Staatsdienst stehend gekennzeichnet sind."¹⁰¹

Aus völkerrechtlicher Perspektive geht es bei Art. 107 i.V.m. Art. 29 SRܹ⁰² richtiger Auffassung nach um die Schaffung klarer nationalrechtlicher Verantwortlichkeitsstrukturen.¹⁰³ Das Seevölkervertragsrecht knüpft auch bei Kriegsschiffen (und Militärluftfahrzeugen) an die innerstaatliche Befugnis an.¹⁰⁴ Der Wortlaut der authentischen Sprachfassungen ist lediglich dem Umstand geschuldet, dass die Pirateriebekämpfung durch als solche erkennbare und innerstaatlich hierzu befugte Kriegsschiffe eine Tradition über Jahrhunderte hat,¹⁰⁵ weshalb das Völkerrecht den Hinweis auf die innerstaatliche Befugnis der Kriegsschiffe als vermeintlich selbstverständliches Erfordernis ungeschrieben ließ, wohingegen die Gestattung der Pirateriebekämpfung durch andere Staatsschiffe als Kriegsschiffe erst eine völkerrechtliche Entwicklung jüngerer Zeit ist, deren innerstaatliche Befugnis alles andere als selbstverständlich war. Die innerstaatliche Befugnis der anderen Staatsschiffe zur Pirateriebekämpfung ist eher untypisch und die Erkennbarkeit der Kennzeichnung des Staatsdienstes eines solchen Staatsschiffes war nicht stets gegeben, weshalb hier Befugnis- und Kennzeichnungsvorbehalt ausdrücklich geregelt wurden. Fehlt die innerstaatliche Befugnis der Kriegsschiffe oder der anderen Staatsschiffe, dann will das Seevölkerrecht die Pirateriebekämpfung durch diese keinesfalls, denn es will ausweislich des Befugnisvorbehalts bei den anderen Staatsschiffe nicht etwas auf seiner Ebene als legal behandeln, was innerstaatlich rechts- oder verfassungswidrig ist. Mit dem Kennzeichnungsvorbehalt bezweckt das VN-Seerechtsübereinkommen unter anderem den Schutz der Rechte der Flaggenstaaten, Beteiligter und Unbeteiligter, was sein Befugnisvorbehalt nicht unmittelbar intendiert, der sinnentleert würde, wenn er nicht in jedem Falle von Pirateriebekämpfung zur Anwendung käme. Ein sachlogischer Grund, Kriegsschiffe und andere Staatsschiffe insofern unterschiedlich zu behandeln, ist nicht ersichtlich, weshalb davon ausgegangen werden muss, dass Art. 107 SRÜ tatsächlich so zu verstehen ist wie es die deutsche Übersetzung bei unbefangener Lektüre ausdrückt.

Dieser Eindruck wird dadurch verstärkt, dass die Rechte zur Anhaltung, Betretung und Untersuchung nach dem Wortlaut des Art. 110 Abs. 1 und 4 SRÜ jedem Kriegsschiff und Militärluftfahrzeug ohne weiteres zustehen.¹⁰⁶ Diese Bestimmungen gelten nach Art. 110 Abs. 5 SRÜ auch für jedes andere ordnungsgemäß befugte Staatschiff oder Staatsluftfahrzeug, das deutlich als solches gekennzeichnet und als solches erkennbar ist.¹⁰⁷ Der auch in den authentischen Sprachfassungen entsprechend platzierte Einschub "andere" wäre grammatikalisch nicht erklärbar, käme es auf ihn nicht an. Art. 110 Abs. 5 SRÜ regeln also, dass Kriegsschiffe und Militärluftfahrzeuge ebenfalls ordnungsgemäß befugt sein müssen. Was schon bei Eingriffen wie Anhaltung, Betretung und Untersuchung gilt, muss erst recht für die regelmäßig weitaus schwerwiegenderen Eingriffe der Aufbringung, Beschlagnahme und Festnahme gelten, hinsichtlich derer sich die Zuständigkeit nach Art. 107 SRÜ beurteilt.

Aus anderen als innerstaatlichen Rechtsquellen abgeleitete staatliche Zuständigkeitsnormen zur Pirateriebekämpfung genügen den Anforderungen des Art. 21 HSÜ und des Art. 107 SRÜ nicht. Die Normen knüpfen - ebenso wie das aus unilateralem Vorgehen erwachsene Völkergewohnheitsrecht zur Pirateriebekämpfung - an innerstaatliche Befugnisse an, die von anderen völkerrechtlichen Eingriffstiteln wie etwa Kapitel VII-Mandaten unabhängig sind.

Darf ein Staat, dessen Marine ansonsten innerstaatlich zur Pirateriebekämpfung auf Hoher See nicht befugt ist, sich nach seinem Verfassungsrecht mit dieser Marine an einem auf Kapitel VII der VN-Charta beruhenden und zur Pirateriebekämpfung ermächtigten Einsatz beteiligen, so folgt alleine hieraus nichts für die innerstaatliche Zuständigkeit im Sinne des Art. 21 HSÜ und des Art. 107 SRÜ. Das heißt, der völkerrechtliche Eingriffstitel eines Kriegsschiffes eines solchen Staates könnte nur in der Kapitel VII-Resolution gefunden werden, nicht im Übereinkommen über die Hohe See oder im VN-Seerechtsübereinkommen.

Die Staaten bereiten gegenwärtig ihre Marinen nicht ausreichend im Sinne des Art. 5 EMRK¹⁰⁸ auf die Pirateriekämpfung vor, insbesondere haben diese regelmäßig keine gesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen für Festnahmen von Piraten auf Hoher See vorzuweisen. Es entspricht auch nicht der historischen Tradition aller Staaten, gesetzliche Regelungen über die Bekämpfung der Piraterie zu erlassen.¹⁰⁹ Auch wenn man die gegenläufige Medvedyev-Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte¹¹⁰ kritisieren mag, ja angesichts der territorialen Überdehnung der EMRK kritisieren muß, kaum jemand würde noch über Art. 103 i.V.m. Art. 25 VN-Charta¹¹¹ hinwegschauen können, der VN-mandatskonforme Akte von Seestreitkräften zur Pirateriebekämpfung den Flaggenstaaten zurechnet.¹¹²

Wer jeder Regung des Zeitgeistes nachgibt, der kann in ernsthafte juristische Zielkonflikte geraten, die nicht beherrschbar sind. Wer wie Wiefelspütz den Einsatz der Bundesmarine zur Pirateriebekämpfung für zulässig hält,¹¹³ andererseits aber der extraterritorialen Geltung der Menschenrechtspakte oder der Grundrechtsbestimmungen des Grundgesetzes ohne Rücksicht auf Art. 103 VN-Charta das Wort redet, ohne aber zweifelsfreie Lösungen für das mit den darin geregelten Gesetzes- und Richtervorbehalten verbundene Dilemma anzubieten,¹¹⁴ der vermag nicht wirklich zu überzeugen. Die Bundesregierung verursacht solche Schwierigkeiten mit, wenn es in der Denkschrift zum VN-Seerechtsübereinkommen heißt:

"Soweit deutsche Stellen im Rahmen der in den Artikeln 105, 107, 110 und 111 SRÜ eingeräumten Möglichkeiten und ihren in den deutschen Vorschriften festgelegten Befugnissen hoheitliche Maßnahmen gegen andere ergreifen, haben sie die einschlägigen deutschen Verfahrensvorschriften zu beachten. Das bedeutet auch, dass die in Artikel 104 GG enthaltenen Rechtsgarantien gewährt werden. Sollte dies - wie etwa eine persönliche Vorführung vor dem zuständigen Richter in der Artikel 104 Abs. 3 GG genannten Frist - aus tatsächlichen Gründen (insbesondere zu großer Entfernung vom deutschen Hoheitsgebiet) nicht möglich sein, muß eine Verfahrensweise gewählt werden, die dem Regelungsgehalt von Artikel 104 GG möglichst nahe kommt (z.B. Einschaltung des Richters über Funk; unverzügliche Nachholung der Vorführung)."¹¹⁵

Die Bundesregierung erläutert nicht, welche in deutschen Vorschriften festgelegte Befugnisse der Bundesmarine gemeint sein könnten und setzt sich mit Art. 104 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 i.V.m. mit Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG einerseits und im Lichte der verfassungsrechtlichen Verpflichtung des Staates, der Bedeutung des Richtervorbehalts durch geeignete organisatorische Maßnahmen Rechnung zu tragen, mit Art. 104 Abs. 3 GG andererseits nicht angemessen auseinander.¹¹⁶ Wenn Art. 2 und 104 GG extraterritoriale Bedeutung besäßen, was nicht der Fall ist,¹¹⁷ dann stünden die Normen nicht im Belieben der Exekutive.

Hilfreich wäre es, könnte bei der Pirateriebekämpfung auf Hoher See auf das Völkervertragsrecht oder das Völkergewohnheitsrecht als hinreichende materiellrechtliche Grundlage für Festnahmen, Verbringungen zur Strafverfolgung in die Heimathäfen oder andere Maßnahmen zurückgegriffen werden,¹¹⁸ was aber zu gewissen Schwierigkeiten führt, wenn entweder den betreffenden Verträgen kein Zustimmungsgesetz gefolgt ist¹¹⁹ oder die betreffenden Seestreitkräfte die sich daraus ergebenden Befugnisse innerstaatlich nicht wahrzunehmen berechtigt sind. Es bestehen jedoch im Ergebnis wegen Art. 103 i.V.m. Art. 25 VN-Charta auch im Lichte der Medvedyev-Entscheidung keine völkerrechtlichen Bedenken dagegen, dass bei Existenz eines auf Kapitel VII der VN-Charta beruhenden und zur Pirateriebekämpfung ermächtigenden Mandats des VN-Sicherheitsrates, Kriegsschiffe Piratenschiffe auf Hoher See bekämpfen und ggf. versenken, sie aufbringen, Piraten festnehmen und zur Strafverfolgung in die Heimathäfen der Kriegsschiffe verbringen.

Bei nicht unter VN-Mandat stattfindenden Einsätzen, insbesondere unilateralen oder multilateralen Einsätzen zur Wahrnehmung der im VN-Seerechtsübereinkommen enthaltenen Befugnisse, wird jedoch die aus der Medvedyev-Entscheidung fließende Problematik unmittelbar virulent.

2. Pirateriebekämpfung durch die Bundesmarine

Das Seevölkervertragsrecht gewährt den nach Art. 8 Abs. 2 HSÜ bzw. Art. 29 SRÜ gekennzeichneten Kriegsschiffen der Bundesmarine bei Vorliegen der entsprechenden innerstaatlichen Befugnis das Recht der Pirateriebekämpfung auf Hoher See. Das völkergewohnheitsrechtliche Recht der Bekämpfung der Piraterie durch jedes Seekriegsschiff ungeachtet seiner innerstaatlichen Befugnis ist für die Vertragsstaaten insoweit eingeschränkt worden.¹²⁰ Art. 21 HSÜ und Art. 107 SRÜ sind Normen, die hinsichtlich der Ermächtigung zur Pirateriebekämpfung auf unilaterales Vorgehen gestattende Regelungen individueller Staaten abstellen, wenngleich sie dem Vorgehen dergestalt ermächtigter Kriegsschiffe im ergänzenden Rahmen von Systemen gegenseitiger kollektiver Sicherheit nicht entgegenstehen.

Hieraus folgt, dass ein Kriegsschiff der Vertragsstaaten, das ohne innerstaatliche Befugnis der Bekämpfung der Piraterie nachgeht, keine Ermächtigung zu seinem Verhalten aus dem Übereinkommen über die Hohe See oder dem VN-Seerechtsübereinkommen besitzt. Der völkerrechtliche Titel folgt insoweit dem staatsrechtlichen Titel (seevölkerrechtliches Akzessorietätsprinzip). Mit den Regelungen des Völkervertragsrechts ist somit noch nichts darüber gesagt, ob das nationale Recht diese Aufgabe den Seestreitkräften oder anderen Staatsorganen (Staatsschiffen) zuweist.

Art. 107 SRÜ verlangt ebenso wie schon Art. 21 HSÜ die Schaffung klarer nationalrechtlicher Verantwortlichkeitsstrukturen, weshalb es für die Bundesmarine auf den bekannten Streit um die Reichweite des Art. 87b Abs. 2 GG letztlich nicht ankommt. Das Grundgesetz weist den Streitkräften die Wahrnehmung der völkerrechtlichen Befugnisse Deutschlands auf Hoher See nicht allgemein zu, weshalb die Bundesmarine auch völkerrechtlich nicht zur Pirateriebekämpfung befugt ist.

Eine staatliche Zuständigkeitsnorm zur seevölkervertragsrechtlichen Pirateriebekämpfung mit militärischen Kampfmitteln oder anderen Mitteln folgt für die Bundesmarine weder aus Art. 32 GG, dem keine Zuständigkeitszuweisung an die deutschen Streitkräfte entnommen werden kann,¹²¹ nicht aus Art. 87a Abs. 1 GG, da sich diese materiell seepolizeiliche Aufgabe¹²² einer Subsumtion unter den Verteidigungsbegriff verschließt, soll dieser nicht Ausdehnung bis zur völligen Beliebigkeit finden,¹²³ noch aus Art. 24 Abs. 2 oder Art. 25 GG.

Art. 24 Abs. 2 GG ermöglicht nicht nur die Einordnung in Systeme gegenseitiger kollektiver Sicherheit, sondern bietet auch die verfassungsrechtliche Grundlage für die Übernahme der mit der Zugehörigkeit zu einem solchen System typischerweise verbundenen Aufgaben und damit auch für eine Verwendung der Bundeswehr zu "Einsätzen, die im Rahmen und nach den Regeln dieses Systems" stattfinden,¹²⁴ stellt jedoch keine Norm dar, auf die unilaterales Vorgehen der Bundesmarine gestützt werden könnte. Soll das Diktum des Bundesverfassungsgerichts nicht entbehrliche Teile aufweisen, so muss der Satzteil "im Rahmen" etwas anderes bedeuten als der Satzteil "nach den Regeln".

Auch wenn die Vereinten Nationen sicherlich ein System gegenseitiger und kollektiver Sicherheit sind,¹²⁵ so genügt doch eine Ermächtigung der Staaten durch eine Resolution des VN-Sicherheitsrates gemäß Kapitel VII der VN-Charta alleine nicht, um annehmen zu können, es handele sich um einen Einsatz im Rahmen und nach den Regeln eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit,¹²⁶ insbesondere um einen Einsatz im Rahmen und nach den Regeln der Vereinten Nationen.

Regelmäßig handelt es sich bei robusten Einsätzen zur Wahrung oder Wiederherstellung des Weltfriedens nicht um VN-Einsätze, sondern lediglich um VN-mandatierte Einsätze.¹²⁷ Etwas anderes könnte - solange Sonderabkommen nach Art. 106 VN-Charta nicht abgeschlossen werden - nur bei Einsätzen nach Art. 106 VN-Charta¹²⁸ angenommen werden, eine eher theoretische Einsatzvariante.

Art. 24 Abs. 2 GG ist eine Norm, die gegen Streitkräfteverhalten mit oder ohne VN-Mandat gerichtet ist, das unilateral oder im Rahmen bloßer ad-hoc-Koalitionen erfolgt. Für die Norm ist es weder erforderlich noch ausreichend ist, dass mit einem Kapitel VII-Mandat ein völkerrechtlicher Titel für das fragliche Streitkräfteverhalten existiert, der vom einzigen System gegenseitiger kollektiver Sicherheit stammt, das solche Titel schaffen kann. Es kann danach durchaus im Lichte des Art. 24 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich zulässige Einsätze deutscher Streitkräfte geben, die keine Einsätze im Rahmen und nach den Regeln der Vereinten Nationen sind.¹²⁹ Art. 24 Abs. 2 GG verlangt zwar keine Organisationsform, die zur völkerrechtlichen Zurechnung des Streitkräfteverhaltens an eine internationale Organisation führt, aber doch auch eine auf den konkreten Einsatz bezogene hinreichende führungsstrukturelle und organisatorische Systemeinordnung, um einen Einsatz "im Rahmen und nach den Regeln" des Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit annehmen zu können.¹³⁰ Die Norm ermöglicht die Beteiligung der Streitkräfte an Einsätzen im Rahmen und nach den Regeln von Systemen gegenseitiger kollektiver Sicherheit,¹³¹ stellt jedoch selbst bei Vorliegen einer die Ermächtigung zur Pirateriebekämpfung gewährenden Kapitel VII-Resolution des VN-Sicherheitsrates keine Norm dar, auf die unilaterales Vorgehen oder Vorgehen der Bundesmarine im Rahmen von ad-hoc-Koalitionen gestützt werden könnte.

Auch Art. 25 GG enthält keine Zuständigkeitszuweisung an die deutschen Streitkräfte.¹³² Selbst wenn es aber eine allgemeine Regel des Völkerrechts des Inhalts gäbe, Kriegsschiffe seien ungeachtet des Staatsrechts zur Pirateriebekämpfung völkerrechtlich befugt, würde aus ihr nur dies folgen, aber nichts für die innerstaatliche Kompetenzordnung des Grundgesetzes, die nicht Gegenstand einer allgemeinen Regel des Völkerrechts sein kann. Art. 107 SRÜ setzt genau die Befugnis, welche die Norm verleihen müsste, um über Art. 25 GG bei nicht VN-mandatierten Einsätzen als nationalrechtliche Einsatzgrundlage überhaupt in Betracht zu kommen, voraus und verleiht sie gerade nicht selbst; das Völkerrecht ersetzt eine sonst nicht gegebene verfassungsrechtliche Kompetenz nicht.¹³³ Aus Art. 25 GG, nach richtiger Auffassung eine Transformationsnorm auf Recht unterhalb der Verfassungsrechtsebene des Bundes¹³⁴ und keine Zuständigkeits-, Aufgaben- und Befugnisnorm, lässt sich im Übrigen nicht begründen, dass innerstaatlich gerade die deutschen Streitkräfte zur Ausübung des Rechts zur Pirateriebekämpfung kraft Verfassung zuständig seien, auch nicht in Verbindung mit Art. 59 GG und dem VN-Seerechtsübereinkommen.¹³⁵ Art. 25 GG ist nicht dazu bestimmt, schleichende Aushöhlungen der Kompetenzordnung des Grundgesetzes zu unterstützen. Nach Art. 79 Abs. 3 GG aber kann das Grundgesetz nur durch ein Gesetz geändert werden, das den Wortlaut des Grundgesetzes ausdrücklich ändert oder ergänzt. Im Wege des Art. 25 GG auf Bundesrecht unterhalb der Verfassungsebene transformiertes Bundesrecht ist hierzu nicht imstande.

Im Lichte des von der preußischen und auch später von der Kaiserlichen Marine in Anspruch genommenen Rechts zur Piratenbekämpfung,¹³⁶ das immerhin in § 1 des Gesetzes über die Bildung einer vorläufigen Reichsmarine¹³⁷ Andeutung fand, indem der "vorläufigen Reichsmarine" die Ausübung der Seepolizei und die sonstige Unterstützung der Handelsschifffahrt zur Ermöglichung sicheren Seeverkehr zugewiesen wurde, könnte man die Piratenbekämpfung durch die Seestreitkräfte immerhin zum "vorverfassungsmäßigen Gesamtbild" rechnen wollen,¹³⁸ von dem sich der Verfassungsgeber hätte distanzieren müssen, wenn er das Recht der Bundesmarine zur Piratenbekämpfung nicht hätte akzeptieren wollen. Eine solcher Ansicht stünde jedoch der Einwand gegenüber, dass in Folge einer nach Schaffung der Bundeswehr jahrzehntelangen und von einer allgemeinen Rechtsüberzeugung getragenen negativen Staatspraxis die betreffende verfassungsrechtliche Zuständigkeit in der Gegenwart kaum noch bejaht werden könnte. Kann es danach keine ungeschriebene Kompetenz der Seestreitkräfte zur Wahrnehmung derartiger völkerrechtlicher Befugnisse Deutschlands geben, so kommt eine solche nur nach Grundgesetzänderung in Betracht. Dieser Befund wird dadurch bestätigt, dass eine entsprechende ungeschriebene Kompetenz der Seestreitkräfte spätestens 1968 bei Einführung des heutigen Art. 87a Abs. 2 GG, der unter gehöriger Beachtung des Gebotes der strikten Texttreue richtiger Ansicht nach auch auf Auslandseinsätze anzuwenden ist,¹³⁹ erloschen sein dürfte. Art. 87a Abs. 2 GG regelt im Grundsatz einen Verfassungs- und Verfassungsausdrücklichkeitsvorbehalt auch für Auslandseinsätze, zu dem mit dem bereits in der ursprünglichen Gestalt des Grundgesetzes enthaltenen Art. 24 Abs. 2 GG eine Ausnahme existiert.

Aber auch unabhängig von dem umstrittenen Aussagegehalt des Art. 87a Abs. 2 GG gestattet die Verfassung die Wahrnehmung seevölkerrechtlicher Befugnisse Deutschlands durch bewaffnete Streitkräfte nicht.¹⁴⁰ Im Zusammenspiel mit Art. 87a Abs. 1 GG begrenzt Art. 24 Abs. 2 GG in Verbindung mit dem als staatsrechtlicher Fundamentalsatz aufzufassenden "Wesentlichkeitsgedanken" den Einsatz bewaffneter Streitkräfte auf den Einsatz im Rahmen und nach den Regeln von Systemen gegenseitiger kollektiver Sicherheit.¹⁴¹ Das Schweigen der Verfassung zur Pirateriebekämpfung durch Streitkräfte muss insoweit in den Ausschluss des Einsatzes bewaffneter Streitkräfte münden,¹⁴² der auch dem einfachen Gesetzgeber die Möglichkeit nimmt, den Streitkräften die Aufgabe der unilateralen Pirateriebekämpfung zuzuweisen, zumal der Einsatz der Streitkräfte mit ihren "spezifisch militärischen Waffen" zu materiell seepolizeilichen Aufgaben nicht zwangsläufig weniger Risiken birgt als ihr Einsatz zu klassischen Zwecken.

Jeder Einsatz bewaffneter Streitkräfte auf Hoher See ist alleine angesichts der Besonderheiten der Flaggenführung durch (Hilfs-) Kriegsschiffe, die nicht stets schon bauartbedingt als solche erkennbar sind, potentiell konfliktträchtig. So darf ein Kriegsschiff während der Verfolgung eines feindlichen Kriegsschiffes oder auf der Flucht vor einem solchen feindliche oder neutrale Flaggen benutzen.¹⁴³ Durch Kriegsschiffe von Drittstaaten gegen ein sich derart verhaltendes Kriegsschiff unternommene, vermeintliche Pirateriebekämpfungsmaßnahmen könnten unmittelbar im Austausch militärischer Wirkmittel münden, damit in einer ungewollten Konfliktbeteiligung geringeren oder sich entwickelnden Umfanges, was beim Einsatz anderer Staatsschiffe in weit geringerem Maße zu erwarten stünde.

Wo die Verfassung die Öffnung der "Büchse der Pandora" nicht ausdrücklich gestattet, wie etwa bei der Landesverteidigung oder über Art. 24 Abs. 2 GG, ist der Regierung der Einsatz bewaffneter Streitkräfte im Ausland verwehrt, der stets alle Bürger betrifft und hochpolitisch und "wesentlich" für den Staat in seiner Existenz und seiner Stellung in der Völkerrechtsgemeinschaft ist, was durch die Völkerrechtsfreundlichkeit und Berechenbarkeit des Grundgesetzes, die in der Präambel und in Art. 1 Abs. 2 wie in den Art. 23 bis 26 GG explizit zum Ausdruck kommt, noch unterstrichen wird. Dieser den Art. 24 Abs. 2, 87a Abs. 1 und 2, 115a, 79 Abs. 3 GG in Verbindung mit Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip zu entnehmende Verfassungsvorbehalt gilt für unilaterale Einsätze wie die "Operation Libelle"¹⁴⁴, aber auch für eindeutig völkerrechtskonforme Einsätze, und ist ganz losgelöst von der Frage zu betrachten, ob das Grundgesetz einen Parlamentsvorbehalt für von der Verfassung abgedeckte Einsätze bewaffneter Streitkräfte kennt.¹⁴⁵

Die Verfassung "gilt" zwar nicht im Ausland,¹⁴⁶ aber die Entscheidungen über die Aussendung der Streitkräfte sind verfassungsgebunden. Auch wenn die Verfassung einen auch einsatzbezogenen "Eigenbereich exekutiver Handlungsbefugnis und Verantwortlichkeit" für außenpolitisches Handeln kennen mag, der insbesondere die Entscheidung über die Modalitäten, den Umfang und die Dauer der Einsätze umfasst,¹⁴⁷ eine entfesselte exekutive Gestaltungsbefugnis ist der Verfassung fremd. Was die Verfassung nicht ermöglicht, dem darf das Parlament nicht zustimmen, denn die "konstitutiven Beschlüsse" des Deutschen Bundestages füllen nur einen nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bestehenden Parlamentsvorbehalt aus, schaffen oder ersetzen aber kein Verfassungsrecht.

Die deutschen Streitkräfte wären aus vergleichbaren Gründen auch etwa nicht zuständig, völkerrechtskonformen Erwerb überseeischer Gebiete im Wege der Okkupation vorzunehmen, auch wenn dies zu den Aufgaben deutscher Streitkräfte in vorkonstitutioneller Zeit gehörte und das Grundgesetz über das Kolonialwesen schweigt,¹⁴⁸ und dies liegt weder daran, dass das Grundgesetz den Oberbefehl über die Streitkräfte und die völkerrechtliche Vertretung des Staates unterschiedlichen Organen zuweist, noch daran, dass solcher Gebietserwerb aus anderen Gründen verfassungsrechtlich kaum durchführbar wäre.¹⁴⁹

Eine staatliche Zuständigkeitsnorm zur seevölkerrechtlichen Pirateriebekämpfung ist zugunsten der Bundesmarine somit nicht nachweisbar, woraus folgt, dass die Bundesmarine seevölkervertragsrechtlich zur Pirateriebekämpfung nicht befugt ist, denn Art. 21 HSÜ und Art. 107 SRÜ haben im Verhältnis zu der Vertragsstaaten untereinander das gewohnheitsrechtlich losgelöst von innerstaatlichen Befugnisfragen bestehende Recht der Seekriegsschiffe zur Pirateriebekämpfung durch Seekriegsschiffe eingeschränkt,¹⁵⁰ und tragen auf diese Weise der internationalen Tendenz zur Verrechtlichung auch von Streitkräfteverhalten Rechnung.

Wer die "Büchse der Pandora" aber ohne Verfassungsänderung öffnen wollte, der könnte sie in vergleichbaren Fällen kaum wieder schließen und käme nicht umhin, den Kriegsschiffen der deutschen Marine diverse andere der im Völkergewohnheitsrecht und im VN-Seerechtsübereinkommen niedergelegten Befugnisse zuzusprechen.

So schreibt das Seevölkerrecht den Kriegsschiffen Befugnisse zur Bekämpfung von Sklavenhandel und ungenehmigten Rundfunksendungen und zur Staatszugehörigkeits- und Flaggenprüfung von Schiffen auf Hoher See zu, aber auch das Recht zur Drogenkriminalitätsbekämpfung in Art. 17 Abs. 10 des VN-Übereinkommens vom 20. Dezember 1988¹⁵¹ i.V.m. Art. 11 Abs. 2 des Durchführungsabkommens vom 31. Januar 1995¹⁵².

Auch Art. 8 bis der SUA-Konvention¹⁵³ in der Fassung des Protokolls vom 14. Oktober 2005¹⁵⁴ gewährt befugten Amtsträgern ("law enforcement or other authorized officials") von Kriegsschiffen oder Militärluftfahrzeugen oder von anderen Schiffen oder Luftfahrzeugen, die deutlich als im Staatsdienst stehend gekennzeichnet und als solche erkennbar sowie hierzu befugt sind, diverse Eingriffsrechte.

Der Beispiele sind mehr. Aber auch in etwas anders gelagerten Bereichen zeigt sich, dass der Gesetzgeber seiner einsatzbezogenen Aufgabe bisher nicht hinreichend nachgekommen ist. Das in Art. 5 Abs. 2 des III. Genfer Abkommens¹⁵⁵ vorgesehene "competent tribunal" bzw. "tribunal compétent" wird in der amtlichen deutschen Übersetzung unzutreffend mit "zuständiges Gericht" wiedergegeben,¹⁵⁶ die allerdings nicht als authentischer Wortlaut festgelegt wurde. Im Gegensatz zu erfahreneren Einsatzstaaten¹⁵⁷ verfügt Deutschland bis heute über keine Regelungen zur Festlegung des "competent tribunal", das für gewisse Statusentscheidungen hinsichtlich derjenigen Personen zuständig ist, die ohne Kombattantenstatus im internationalen bewaffneten Konflikt an bewaffneten Feindseligkeiten teilgenommen haben sollen. Art. 5 Abs. 2 des III. Genfer Abkommens geht davon aus, dass das "competent tribunal", administrativer Natur sein kann¹⁵⁸ und gestattet durchaus die Entscheidung durch "Militärkommissionen" oder "Militärtribunale".¹⁵⁹ Wer wollte Regierung und Streitkräfte in Konfliktzeiten daran hindern, solche Militärtribunale zu errichten und zu betreiben?

3. Pirateriebekämpfung durch andere Staatsschiffe

Die Pirateriebekämpfung durch andere Staatsschiffe als Seekriegsschiffe ist nicht als völkergewohnheitsrechtlich anerkannt anzusehen. Das Recht zur Anhaltung, Betretung und Untersuchung steht nach Art. 110 Abs. 5 SRÜ auch ordnungsgemäß befugten Staatschiffen oder Staatsluftfahrzeugen zu, die deutlich als solche gekennzeichnet und als solche erkennbar sind.¹⁶⁰ Auch das Aufbringen wegen Piraterie darf nach Art. 107 SRÜ von Staatsschiffen und Staatsluftfahrzeugen vorgenommen werden, die deutlich als im Staatsdienst stehend gekennzeichnet und als solche erkennbar sind und die hierzu innerstaatlich befugt sind.¹⁶¹ Für andere Staatsschiffe als Kriegsschiffe sind Rechte zur Erteilung von Kursanweisungen, zur Einbringung, zur Durchsetzung von Befugnissen und zur Befreiung von Geiseln zumindest weder ohne Schwierigkeiten als Übung zu belegen noch ausdrücklich seevölkervertraglich geregelt.

4. Pirateriebekämpfung durch die Bundespolizei

Pirateriebekämpfung darf gemäß Art. 107, 110 SRÜ von Staatsschiffen und Staatsluftfahrzeugen im Dienst der Bundespolizei vorgenommen werden, die deutlich als im Staatsdienst stehend gekennzeichnet und als solche erkennbar sind, da sie hierzu innerstaatlich befugt sind. Nach § 6 Satz 1 PolG hat die Bundespolizei - unbeschadet der Zuständigkeit anderer Behörden oder der Streitkräfte - auf See außerhalb des deutschen Küstenmeers die Maßnahmen zu treffen, zu denen die Bundesrepublik Deutschland nach dem Völkerrecht befugt ist. Hiervon ausgenommen sind gemäß § 6 Satz 2 PolG die Maßnahmen, die durch Rechtsvorschriften des Bundes anderen Behörden oder Dienststellen zugewiesen oder die ausschließlich Kriegsschiffen vorbehalten sind. Nachdem die Art. 107 und 110 SRÜ die Pirateriebekämpfung nicht mehr exklusiv den Kriegsschiffen zuweisen, ist infolge ihrer staatsrechtlichen Zuständigkeit auch die völkerrechtliche Zuständigkeit von Staatsschiffen und Staatsluftfahrzeugen im Dienst der Bundespolizei zur Pirateriebekämpfung zu bejahen. Die Piraten der Neuzeit sind indes keine Straftäter, mit deren Maschinengewehren und Panzerabwehrwaffen es die Polizeivollzugsbeamten der Bundespolizei aufnehmen könnten. Überdies ist die maritime Ausstattung der Bundespolizei (nur) für die Aufgabenwahrnehmung in der Nord- und Ostsee ausgelegt.¹⁶²

IV. Reichweite völkerrechtlicher Titel zur Pirateriebekämpfung

Das Seevölkervertragsrecht berührt im Zusammenhang mit der Pirateriebekämpfung die territoriale Souveränität von Küstenstaaten nicht. Ein Recht der Nacheile von der Hohen See in die Küstengewässer von Anrainerstaaten besteht nicht, sondern nur ein Recht der Nacheile auf die Hohe See hinaus.¹⁶³ Das sind die Hintergründe der diversen Resolutionen des VN-Sicherheitsrates hinsichtlich der "Küstenpiraterie" in Somalia.¹⁶⁴ "Küstenpiraterie" sollte begrifflich von "Seeraub"¹⁶⁵ und "Seeräuberei" geschieden werden, da diese Begriffe als amtliche deutsche Übersetzung von "piracy"¹⁶⁶ und in nationalen Normen¹⁶⁷ Verwendung finden, die unzweifelhaft Piraterie betreffen.

Staatliche Pirateriebekämpfung hat sich in den territorialen Grenzen zu halten, die dem Titel zur Pirateriebekämpfung gesetzt sind. Weder Art. 100 ff. SRÜ noch Art. 14 ff. HSÜ gestatten die Bekämpfung entsprechender Gewalttaten jenseits der Hohen See an Orten, die einer staatlichen Hoheitsgewalt unterstehen. Findet die Bekämpfung solcher Taten daher in Gewässern jenseits der Hohen See oder einer ausschließlichen Wirtschaftszone¹⁶⁸ oder in nicht herrenlosem Gebiet statt, dann handelt es sich seevölkerrechtlich um keine Pirateriebekämpfung. Auch wenn der Küstenstaat unwillens oder unfähig ist, "Küstenpiraterie" zu bekämpfen, sind Drittstaaten Eingriffe in die territoriale Souveränität verwehrt.¹⁶⁹

Erteilt der VN-Sicherheitsrat - mit oder ohne Zustimmung eines Küstenstaates - auf Grund Kapitel VII der VN-Charta die Ermächtigung zur Bekämpfung von pirateriegleichen Gewalttaten in Territorialgewässern oder an Land, so handelt es sich um einen eigenständigen völkerrechtlichen Titel. Erteilt der VN-Sicherheitsrat für solche Einsätze jedoch kein Mandat, sind sie ohne Zustimmung des Küstenstaates völkerrechtswidrig.

Aus Vereinfachungsgründen kann der VN-Sicherheitsrat in einer solchen Resolution auf Regelungen völkerrechtlicher Verträge, etwa des VN-Seerechtsübereinkommens oder des Übereinkommens über die Hohe See, verweisen, was indes den territorialen Anwendungsbereich dieser Vertragswerke nicht auszudehnen vermag. Es handelt sich in Fällen der "Küstenpirateriebekämpfung" also nicht um echte seevölkerrechtliche Pirateriebekämpfung, da sie sich in fremdem Staatsgebiet ereignen. Gleiches gilt für die "Flusspiraterie".¹⁷⁰

Bei auf Kapitel VII der VN-Charta beruhender "Küstenpirateriebekämpfung" in fremden Küstenmeeren steht kein Völkergewohnheitsrecht zur Verfügung, das die Festnahme und Verbringung zur Strafverfolgung in die Heimathäfen gestatten könnte.

V. Strafverfolgung

Die Ahndung von Piraterie folgte in früheren Jahrhunderten der Bekämpfung der Piraterie oftmals unverzüglich. Dem Kapitän des nehmenden Kriegsschiffes war es überlassen, Piraten entweder an Ort und Stelle abzuurteilen und das Urteil sofort zu vollstrecken oder die Piraten einem staatlichen Gericht zu überstellen.¹⁷¹ Jeder Staat, nicht nur der Flaggenstaat, kann auf Hoher See oder an jedem anderen Ort, der keiner staatlichen Hoheitsgewalt untersteht, Piraten festnehmen¹⁷² und der Strafverfolgung zuführen. Handelt es sich bei der Piraterie auch um völkerrechtliche Delikte¹⁷³ bzw. um Straftaten gegen das Völkerrecht, so hat sich doch ein völkerrechtlicher Straftatbestand bisher wohl nicht gebildet.¹⁷⁴ Die Piraterie wurde auch nicht bei Gelegenheit der Vereinbarung des Römischen Statuts¹⁷⁵ berücksichtigt. Aus diesen Gründen kann eine Strafverfolgung bis heute stets nur durch nationale Organe nach Regeln des nationalen Rechts erfolgen, allerdings nicht nach dem deutschen Völkerstrafgesetzbuch.¹⁷⁶ Es erscheint eher zweifelhaft, ob man davon sprechen kann, die strafverfolgenden Nationen übten "internationale Gerichtsbarkeit" aus, die ihnen seevölkerrechtlich delegiert sei.¹⁷⁷

VI. Ergebnis

Die Bundeswehr darf sich unter einem VN-Mandat an den internationalen Bemühungen zur Eindämmung der Piraterie auf Hoher See dann durch die Bundesmarine beteiligen, wenn es sich um Einsätze im Rahmen und nach den Regeln von Systemen gegenseitiger kollektiver Sicherheit im Sinne von Art. 24 Abs. 2 GG handelt. Die Bundesmarine darf jedoch mangels erforderlicher verfassungsrechtlicher Grundlage nicht in Einsätze zur Pirateriebekämpfung entsandt werden, die nicht im Rahmen und nach den Regeln solcher Systeme erfolgen, also insbesondere weder in unilaterale Einsätze noch in solche bloßer ad-hoc-Koalitionen. In diesen Fällen ist die Pirateriebekämpfung Aufgabe der Bundespolizei. Ist die Bundesmarine innerstaatlich nicht zur Pirateriebekämpfung befugt, so steht ihrem Einsatz zugleich Völkerrecht entgegen, da das Völkerrecht nur innerstaatlich befugten Kriegsschiffen im Sinne von Art. 107 und 110 SRÜ die Pirateriebekämpfung gestattet.