Susanna Suelmann

Der Europäische Haftbefehl: Kompetenz der EU, Regelungsgegenstand und Anwendungsprobleme^*

A. Einleitung

Die stetig wachsende Zahl der EU-Mitgliedstaaten, der Verzicht auf Personenkontrollen an den Binnengrenzen, das Zusammenwachsen der wirtschaftlichen Märkte - in den letzten Jahrzehnten hat es in Europa durch die Gründung der EG und später der EU einschneidende Änderungen auf rechtlicher, politischer und wirtschaftlicher Ebene gegeben.

Leider haben diese Änderungen nicht nur positive Auswirkungen gehabt, sondern auch ein großes Spannungsfeld zwischen der Ausweitung der Kriminalität innerhalb Europas und der grundsätzlich auf das Territorium zwischen den eigenen Staatsgrenzen der Mitgliedstaaten beschränkten Strafverfolgung erzeugt.¹ Das "bedrohliche Phänomen der transnationalen Kriminalität"² wurde durch das Entstehen eines geeinten Europas noch beschleunigt und gefördert. Besonders der Wegfall der Grenzkontrollen hat der Kriminalität verstärkt zu teilweise ausufernden Dimensionen verholfen, da es den Straftätern, die innerhalb eines Mitgliedstaates der EU eine Straftat begangen haben, erleichtert wird, sich schnell in andere EU-Länder abzusetzen und somit der Strafverfolgung zu entziehen. Wo vorher also nur eine Begrenzung der Kriminalität auf den nationalen Raum im Fokus stand, ist nun zwischenstaatliche justizielle Kooperation zumindest unter den EU-Mitgliedstaaten in hohem Maße notwendig geworden,³ da "die internationale Vernetzung, der Aktionsradius und die Bewegungsfreiheit von Straftätern"⁴ durch die Entstehung der EU kontinuierlich gestiegen sind.

Um diesen Problemen zu begegnen, wurde am 13. Juni 2002 die Verabschiedung eines Rahmenbeschlusses über den Europäischen Haftbefehl und die Übergabeverfahren zwischen den Mitgliedstaaten⁵ bekannt geben.⁶ Der Rahmenbeschluss trat am 7. August 2002 in Kraft und sollte bis zum 31. Dezember 2003 von den Mitgliedstaaten in ihr innerstaatliches Recht umgesetzt werden. Mit dem Erlass des Rahmenbeschlusses, der die formell- und materiellrechtlichen Hürden der Übergabe senken soll,⁷ erhoffte sich die EU eine Erleichterung und Beschleunigung der Strafverfolgung bzw. Strafvollstreckung,⁸ die einen wichtigen Beitrag zur Einschränkung der transnationalen Kriminalität bringen sollte.

Allerdings hat sich der Europäische Haftbefehl als ein Instrument herausgestellt, das sowohl in seiner Effektivität als auch in seinen einzelnen Bestimmungen teilweise heillos umstritten ist. Dies ist unter anderem wohl darauf zurückzuführen, dass die Angst davor, auf Dauer werde sich das jeweils punitivste Strafrecht bzw. Strafprozessrecht der einzelnen Mitgliedstaaten durchsetzen, groß ist.⁹ Daher ergeben sich folgende Fragen: Was genau regelt der Europäische Haftbefehl und wie effektiv ist er wirklich? Ist er den Herausforderungen der heutigen Zeit gewachsen, um das "bedrohliche Phänomen der transnationalen Kriminalität"¹⁰ zu kontrollieren?

Zur Beantwortung dieser Fragen werden wir uns zunächst der Problematik widmen, ob die EU überhaupt die Kompetenz dazu hatte, ein derartiges Instrument der Strafverfolgung zu kreieren (B). Danach folgen ein kurzer Überblick über den Regelungsgegenstand des Rahmenbeschlusses (C) und eine Beschreibung der dadurch entstandenen Anwendungsprobleme in den einzelnen Mitgliedsstaaten (D). Zuletzt wird in einem Fazit (E) abschließend ein Resümee gezogen.

B. Kompetenz der EU

Die EU hat grundsätzlich nur dann die Kompetenz zu handeln, wenn sie sich hierfür auf eine Rechtsgrundlage berufen kann. Thematisch gehört der Europäische Haftbefehl in die dritte Säule der EU, die PJZS, die im Gegensatz zu der ersten Säule, der EG, intergouvernemental ausgestaltet ist.

I. Art. 31 EUV: Justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen

Wie sich aus den Erwägungsgründen des Rahmenbeschlusses zum Europäischen Haftbefehl ergibt, leitet die EU ihre Kompetenz zum Erlass des Rahmenbeschlusses aus Art. 31 I lit. a und b EUV und Art. 34 II lit. b EUV ab. Ob man Art. 31 I lit. a oder b EUV für einschlägig hält, hängt davon ab, wie man den Europäischen Haftbefehl als Rechtsinstrument im Verhältnis zur Auslieferung einordnet.

1. Art. 31 I lit. a EUV

Art. 31 I lit. a EUV nennt als Beispiel für ein gemeinsames Vorgehen der Mitgliedstaaten der EU die Erleichterung und Beschleunigung der Zusammenarbeit zwischen den entsprechenden Behörden der Mitgliedstaaten bei Gerichtsverfahren und der Vollstreckung von Entscheidungen. Dieser Abschnitt behandelt also den Bereich der klassischen internationalen Rechtshilfe.¹¹ Die Rechtshilfe besteht aus mehreren Elementen, wobei insbesondere auch die Auslieferung eine spezielle Form darstellt.¹² Art. 31 I lit. a EUV enthält dabei die Ermächtigung, die Rechtshilfe nicht mehr nur auf die zuständigen Ministerien zu beschränken, sondern sie auch unmittelbar zwischen den Justizbehörden der Mitgliedstaaten (oder deren anderen zuständigen Behörden) anzuwenden.¹³

Auch wenn man den Europäischen Haftbefehl als losgelöst und unabhängig von der Auslieferung betrachtet, da er zahlreiche Unterschiede zu ihr aufweist und ein neues System der die Auslieferung ersetzenden Übergabe einführt, trägt er dennoch zu einer vertieften und effektiven gerichtlichen Zusammenarbeit bei, da die Richter eines Mitgliedstaates der EU den Haftbefehlen, die die Richter eines anderen Mitgliedstaates ausgestellt haben, rechtliche Gültigkeit beimessen und diese anerkennen.¹⁴

Daher kann sich die EU auf jeden Fall bei dem Erlass des Rahmenbefehls auf Art. 31 I lit. a EUV stützen.

2. Art. 31 I lit. b EUV

Art. 31 I lit. b EUV benennt als eine Möglichkeit des gemeinsamen Vorgehens der Mitgliedstaaten auch die "Erleichterung der Auslieferung". Die Auslieferung wird als ein förmliches, teilweise auf hoher Ebene in der Justizverwaltung und Diplomatie angesiedeltes Verfahren bezeichnet, das über das Ersuchen eines Staates an einen anderen Staat entscheidet, diesem eine gesuchte Person ggf. auch zwangsweise zu überstellen.¹⁵ Als Zwecke der Auslieferung können sowohl die Strafvollstreckung (bei Personen, die schon rechtskräftig verurteilt sind) als auch die Untersuchungshaft bei laufenden Verfahren dienen.¹⁶

Ob man den Europäischen Haftbefehl unter den Begriff der "Auslieferung" subsumieren kann, ist zweifelhaft und Gegenstand vieler Diskussionen. Hierfür gibt es zahlreiche Befürworter, die den Europäischen Haftbefehl als eine neue Art der Auslieferung bezeichnen, wobei das Spektrum von einer Auslieferung unter anderem Namen¹⁷ bis hin zu einer Auslieferung sui generis¹⁸ reicht. Doch dies ist durchaus unter kritischem Licht zu betrachten.

Bei einer strikten Auslegung des Art. 31 I lit. b EUV, nach der unter dem Begriff der "Auslieferung" nur die traditionelle Auslieferung zu verstehen ist, könnte man den Europäischen Haftbefehl nicht unter diesen Begriff subsumieren, da er die Auslieferung zwischen den Mitgliedstaaten der EU ersetzen soll. Man kann somit aus dem Wortlaut des Rahmenbeschlusses schließen, dass dieser den Europäischen Haftbefehl nicht als eine Art der Auslieferung, sondern vielmehr als ein "aliud"¹⁹ derselben versteht. Dies wirft sofort die Frage auf, ob die Kompetenz der EU, Vorschriften zur Erleichterung der Auslieferung zu schaffen, die Möglichkeit beinhaltet, das Auslieferungsverfahren komplett abzuschaffen.²⁰ Dabei ist aber zu überlegen, ob Art. 31 I lit. b EUV tatsächlich dermaßen strikt ausgelegt werden sollte oder ob sein Sinn und Zweck nicht eine andere Auslegung nahe legt. Besonders in Anbetracht des Zieles der EU, den Bürgern durch die Verhütung und Bekämpfung der Kriminalität ein hohes Maß an Sicherheit zu bieten, wird deutlich, dass es im Endeffekt irrelevant ist, ob dies durch ein System der Auslieferung oder durch ein System der Übergabe geschieht.²¹ Beide Systeme verfolgen denselben Zweck der Überstellung einer gesuchten Person an die Behörden eines anderen Staates für die Strafverfolgung oder -vollstreckung.²² Somit ist es hier zumindest vertretbar, den Begriff der Auslieferung als einschlägig zu betrachten.

Der Begriff der "Erleichterung" dieses Verfahrens spielt dagegen auf das umfangreiche Netz an Regelungen sowohl auf der internationalen und der europäischen als auch auf der Schengen-Ebene an. Dieses wird durch zahlreiche bilaterale Verträge und nationale Vorschriften noch erschwert²³ und durch zahlreiche Vorbehaltsmöglichkeiten sehr unübersichtlich. Dieses komplizierte Auslieferungssystem zu erleichtern ist die in Art. 31 I lit. b EUV gestellte Aufgabe der Union. Im Gegensatz zu Art. 31 I lit. a EUV fällt auf, dass dieser bei der Rechtshilfe die "Erleichterung und die Beschleunigung" nennt, während Art. 31 I lit. b EUV nur eine "Erleichterung" erwähnt. Es ist jedoch nicht ganz sicher, ob diese Abweichung auch eine konkrete Absicht der Vertragsparteien widerspiegelt.²⁴ Dies würde zumindest der Wortlaut nahe legen. Man kann es auch nicht ausschließen, dass der zeitliche Aspekt den Mitgliedstaaten bei der Schaffung des Art. 31 EUV bei der Auslieferung weniger dringend erschien als bei den Rechtshilfeersuchen, wo z.B. Beweismittel Gefahr laufen verloren zu gehen.²⁵ Manche Stimmen²⁶ vertreten dagegen die Ansicht, dass in diesem Fall ein Redaktionsversehen wahrscheinlich ist. Gerade in dem mit Freiheitsentzug gekoppelten Auslieferungsverfahren ist auf jeden Fall aber im Hinblick auf die fundamentalen Grundrechte des Betroffenen (insbesondere bzgl. Art. 6 EMRK) die im Rahmenbeschluss über den Europäischen Haftbefehl bezweckte Beschleunigung ein nicht wegzudenkender Aspekt der Erleichterung des Auslieferungsverfahrens.²⁷

Man kann somit dem Rat nicht vorwerfen, dass er sich fälschlicherweise auf Art. 31 I lit. b EUV gestützt hat, da es zumindest vertretbar, wenn nicht gar angebracht ist, hieraus eine Kompetenz zum Erlass des Rahmenbeschlusses zu ziehen.

II. Art. 34 II lit. b EUV: Das Instrument des Rahmenbeschlusses

Zur Verwirklichung der in Titel VI EUV genannten Aufgaben (darunter also auch Art. 31 EUV) darf sich der Rat der EU der in Art. 34 aufgelisteten Handlungsformen und Verfahren zur Ergreifung von Maßnahmen und zur Förderung der Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten bedienen.²⁸ Zu diesen Rechtsakten gehören die gemeinsamen Standpunkte (Art. 34 II lit. a EUV), die Rahmenbeschlüsse zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten (Art. 34 II lit. b EUV), die sonstigen Beschlüsse (Art. 34 II lit. c EUV) und die Übereinkommen (Art. 34 II lit. d EUV).

Im Endeffekt kamen für die Verwirklichung des gemeinsamen Vorgehens bezüglich des Europäischen Haftbefehls nur der Rahmenbeschluss und das Übereinkommen in die nähere Auswahl.²⁹ Der Rat hat sich hier für den Erlass eines Rahmenbeschlusses entschieden, dabei aber für Kontroversen gesorgt. Der belgische Arbitragehof (das belgische Verfassungsgericht) hat im Wege der Vorabentscheidung nach Art. 35 EUV dem EuGH die Frage vorgelegt, ob der Rahmenbeschluss über den Europäischen Haftbefehl mit Art. 34 II lit. b EUV in Einklang zu bringen ist, da dieser vorsieht, dass Rahmenbeschlüsse zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten angenommen werden.³⁰ Dies hat der EuGH kürzlich in seinem Urteil³¹ bejaht und ist somit im Ergebnis den Schlussanträgen des Generalanwalts vom 12.09.2005 gefolgt.

Laut dem EuGH kann dieses neue System der Übergabe nur dann effektiv verwirklicht werden, wenn die Mitgliedstaaten untereinander ihre ausgestellten Europäischen Haftbefehle anerkennen, was aber nur möglich ist, wenn die Rechts- und Verwaltungsvorschriften tatsächlich in Hinblick auf die Voraussetzungen, das Verfahren und die Wirkungen dieser neuen Form der Übergabe zwischen den nationalen Behörden der Mitgliedstaaten angeglichen werden.³² Der Rahmenbeschluss würde gerade eine derartige Angleichung bezwecken.³³

Dabei bestätigt der Gerichtshof auch, dass Art. 34 II EUV bei seinen Handlungsmöglichkeiten nicht nach dem Gegenstand unterscheidet (nachdem vorgebracht worden war, dass der Rahmenbeschluss nur bei der Angleichung der Vorschriften der in Art. 31 I lit. e EUV genannten Bereichen - organisierte Kriminalität, Terrorismus und illegaler Drogenhandel - zulässig sei).³⁴ Zudem herrsche auch keine Hierarchie unter diesen Handlungsinstrumenten, sodass eine Wahl des Rates zwischen zwei verschiedenen Instrumenten durchaus möglich sei.³⁵

Der Gerichtshof stellt zudem fest, dass (obwohl der Rat den Europäischen Haftbefehl in einem Übereinkommen hätte regeln können) es im Ermessen des Rates steht, stattdessen den Rahmenbeschluss zu wählen, wenn die Voraussetzungen hierzu vorliegen.³⁶ Den Einwand, dass der Europäische Haftbefehl (da er ja alle vorherigen Auslieferungsverträge ersetzen würde, die auf Übereinkommen beruhen) daher auch nur durch ein gleichwertiges Instrument, eben ein Übereinkommen, geregelt werden könnte, ließ der EuGH mit Hinweis auf die Funktionsfähigkeit und praktische Wirksamkeit des Rats nicht gelten, da dieser ansonsten in den vorher durch Übereinkommen geregelten Gebieten die Kompetenz zum Erlass eines Rahmenbeschlusses praktisch verloren hätte.³⁷

Somit hatte der Rat durchaus die Kompetenz, das Instrument des Rahmenbeschlusses aus Art. 34 II lit. b EUV für die Einführung des Europäischen Haftbefehls zu nutzen.

III. Subsidiaritätsprinzip und Verhältnismäßigkeitsgrundsatz

Angedacht werden muss aber auch die Frage, ob die EU mit dem Erlass des Rahmenbeschlusses nicht über die Grenzen ihrer Kompetenz hinaus agiert hat. Daher muss die Entscheidung, den Europäischen Haftbefehl per Rahmenbeschluss einzuführen, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und am Subsidiaritätsprinzip überprüft werden,³⁸ auch wenn der Rat im Erwägungsgrund Nr. 7 beide Grundsätze als gewahrt ansieht. Gem. Art. 2 II EUV gilt der Subsidiaritätsgrundsatz des Art. 5 EGV für die EU auch in der PJZS. Hiernach darf die EG nicht außerhalb der ihr zugewiesenen Kompetenzen agieren, es sei denn, dass die Mitgliedstaaten alleine nicht zu einem ausreichenden Ergebnis kommen würden und die EG ein besseres erreichen könnte. Der in Art. 5 EGV erwähnte Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ist der Rechtsordnung der EG (und folglich auch der EU) immanent³⁹ und kann als "Werkzeug im Dienst der Subsidiarität"⁴⁰ angesehen werden. Wenn beide Grundsätze tatsächlich gewahrt sind, hat die EU nicht außerhalb ihrer Kompetenz gehandelt.

Da es sich hier um Rechtsangleichung handelt, kann die EU die Einführung eines Europäischen Haftbefehls besser auf der Unionsebene einheitlich regeln als es durch ein zwar koordiniertes, aber getrenntes Verhalten der Mitgliedstaaten möglich wäre.⁴¹ Folglich drängte sich die Vereinheitlichung geradezu auf, das Subsidiaritätsprinzip wurde gewahrt.⁴²

Dabei greift der Rahmenbeschluss aber tief in die Souveränitätsrechte der Mitgliedstaaten ein, was bei einem Übereinkommen als milderes Mittel in dem Maß nicht gegeben wäre. Allerdings stellt sich bei einem Übereinkommen das Problem, dass es erst ausdrücklich durch die Mitgliedstaaten ratifiziert werden muss, diese hierzu aber nicht verpflichtet wären. Eine Ratifizierung durch alle Mitgliedstaaten wäre erfahrungsgemäß⁴³ in naher Zukunft nicht zu erwarten, aber notwendig für die Funktionsfähigkeit des Systems gewesen. Bei einer Abwägung zwischen der Notwendigkeit eines solchen funktionierenden Systems und der Souveränität der Mitgliedstaaten wird daher deutlich, dass die Wahl des Rahmenbeschlusses als Instrument zur Rechtsangleichung sehr wohl verhältnisgemäß war (vor allem auch deshalb, da der Kern der Souveränität der einzelnen Mitgliedstaaten nicht angegriffen wird) .

Das Subsidiaritätsprinzip wie auch der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sind daher gewahrt, sodass die EU korrekt von ihren Kompetenzen Gebrauch gemacht hat.

C. Regelungsgegenstand des Rahmenbeschlusses

Der Rahmenbeschluss regelt die Einführung eines Europäischen Haftbefehls und somit eines neuen Systems der Auslieferung unter den Mitgliedstaaten der EU. Regelungsgegenstand sind also sowohl das Übergabeverfahren und die Wirkungen der Übergabe als auch die materiellen Voraussetzungen des Europäischen Haftbefehls, wie sein Anwendungsbereich, die Form und der Inhalt.⁴⁴

I. Einführung eines Europäischen Haftbefehls

Der Rahmenbeschluss befasst sich mit der Ersteinführung eines Systems der Übergabe anstatt der Auslieferung zwischen den Mitgliedstaaten, das im strafrechtlichen Bereich zum ersten Mal das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung tatsächlich realisieren soll.

Gemäß Art. 1 Rb⁴⁵ wird der Europäische Haftbefehl als eine justizielle Entscheidung definiert, die in einem Mitgliedstaat ergangen ist und die Festnahme und Übergabe einer gesuchten Person durch einen anderen Mitgliedstaat zur Strafverfolgung oder zur Vollstreckung einer Freiheitsstrafe oder einer freiheitsentziehenden Maßregel der Sicherung bezweckt. Beim Europäischen Haftbefehl wird nicht nach den einzelnen Abschnitten des Strafprozesses unterschieden, er "stellt vielmehr Strafvollstreckung und Strafverfolgung auf eine Ebene".⁴⁶

Der Europäische Haftbefehl soll alle vorher geltenden auslieferungsrechtlichen Übereinkommen ablösen, sodass diese unter den Mitgliedstaaten der EU nicht mehr Anwendung finden (Art. 31 Rb).

II. Verfahrensrechtliche Regelungen

Wohl als die "wichtigste verfahrenstechnische Neuerung"⁴⁷ im Rahmenbeschluss zum Europäischen Haftbefehl kann die Abschaffung des gouvernementalen Bewilligungsverfahrens gewertet werden. Im klassischen Auslieferungsrecht basierte die Auslieferung auf einem zweistufigen System: Zunächst entschied ein Gericht über die rechtliche Zulässigkeit der Auslieferung, um dann einer Regierungsbehörde die Entscheidung zu überlassen, ob die Auslieferung tatsächlich bewilligt wird.⁴⁸ Somit bestand das Auslieferungsverfahren sowohl aus einem juristischen als auch einem politischen Moment.

Bei dem Europäischen Haftbefehl ist der politische Aspekt weggefallen. Er besteht nur aus einem einstufigen, rein justiziellen Verfahren.⁴⁹

Der Europäische Haftbefehl wird direkt zwischen den zuständigen Justizbehörden der verschiedenen Mitgliedstaaten abgewickelt.⁵⁰

Dabei stellt der Rahmenbeschluss auf ein im Anhang eingefügtes einheitliches Formblatt ab, auf dem die in Art. 8 Rb aufgelisteten Informationen, wie z.B. die Identität und Staatsangehörigkeit der gesuchten Person, Beschreibung der Straftat und der Umstände, unter denen sie begangen wurde, enthalten sein müssen. Gem. Art. 8 II Rb ist der Europäische Haftbefehl in eine der Amtssprachen des Vollstreckungsstaates zu übersetzen, wobei es den Staaten freigestellt wird, zusätzliche Sprachen zu akzeptieren und dies in einer beim Generalsekretariat des Rates hinterlegten Erklärung festzuhalten.

Die Frage, wie der Vollstreckungsstaat den Europäischen Haftbefehl tatsächlich erhält, ist in Art. 9 und 10 Rb geregelt. Dabei wird zwischen den beiden Szenarien unterschieden, dass der Aufenthaltsort der gesuchten Person bekannt oder unbekannt ist. Im ersten Fall kann die ausstellende Justizbehörde den Europäischen Haftbefehl direkt an die vollstreckende Behörde übermitteln (Art. 9 I Rb). Sollte der Aufenthaltsort unbekannt sein, bietet sich eine Ausschreibung im Schengener Informationssystem (SIS) an, die einem Europäischen Haftbefehl gleich steht (Art. 9 II, III Rb). Sollte man über den Aufenthaltsort zwar Bescheid wissen, die ausstellende Behörde aber unbekannt sein, ist ein Rückgriff auf das Europäische Justizielle Netz gem. Art. 10 I, II Rb bzw. bei einer Unmöglichkeit der Benutzung des SIS ein Rückgriff auf Interpol erwünscht (Art. 10 III Rb).

Gemäß Art. 17 I Rb wird der Europäische Haftbefehl als "Eilsache" erledigt und vollstreckt, was noch einmal das Ziel des Rahmenbeschlusses, das Verfahren zu beschleunigen, unterstreicht. Für den Fall, dass die gesuchte Person der Übergabe an den Ausstellungsstaat zustimmt, muss über die endgültige Vollstreckung des Europäischen Haftbefehls innerhalb von zehn Tagen entschieden werden (Art. 17 II Rb). Dagegen muss die endgültige Entscheidung über die Übergabe innerhalb von 60 Tagen nach der Festnahme der gesuchten Person erfolgen, sollte diese der Übergabe nicht zustimmen (Art. 17 III Rb). Nachdem sich die zuständige Behörde für eine Vollstreckung des Haftbefehls entschieden hat, sollte die Übergabe selbst gem. Art. 23 I, II Rb so schnell wie möglich, auf jeden Fall aber bis spätestens zehn Tage nach der endgültigen Entscheidung über die Vollstreckung des Haftbefehls, stattfinden.

III. Materiellrechtliche Regelungen

1. Sachlicher Anwendungsbereich

Der Europäische Haftbefehl kann nicht bei allen Handlungen erlassen werden. Diese müssen nämlich nach dem Recht des Ausstellungsstaates entweder mit einer Freiheitsstrafe oder einer freiheitsentziehenden Maßregel der Sicherung im Höchstmaß von mindestens 12 Monaten bedroht sein (Art. 2 I Rb). Sollte die gesuchte Person schon zu einer Strafe verurteilt worden sein (oder eine freiheitsentziehende Maßregel der Sicherung angeordnet worden sein), so muss diese zumindest einen Zeitraum von 4 Monaten umfassen (Art. 2 I Rb).

2. Prinzip der beiderseitigen Strafbarkeit

Im klassischen Auslieferungsrecht darf eine Person nur dann an den ersuchenden Staat ausgeliefert werden, wenn diese Person eine Straftat begangen hat, die nicht nur nach dem Recht des ersuchenden Staates sondern auch in dem ersuchten Staat nach dessen Recht zu dem Zeitpunkt der Tathandlung eine Straftat darstellt (Prinzip der beiderseitigen Strafbarkeit).⁵¹

Einer der Hauptdiskussionspunkte bei der Einführung des Europäischen Haftbefehls (und auch eine der Hauptforderungen zur Vereinfachung des damaligen Auslieferungsrechts)⁵² war die Frage, ob zugunsten einer Vereinfachung und Beschleunigung auf eine beiderseitige Strafbarkeit verzichtet werden sollte. Dieser Verzicht war in dem Vorschlag der Kommission noch vorgesehen und wurde aus dem Prinzip der gegenseitigen Anerkennung der Mitgliedstaaten gefolgert. Nach dem Vorschlag der Kommission dürfte jeder Mitgliedstaat nur eine Negativliste mit Straftaten erstellen, die vom Anwendungsbereich des Europäischen Haftbefehls ausgeschlossen sein sollten.⁵³ Letztlich konnte sich aber die Abschaffung des Prinzips der beiderseitigen Strafbarkeit nicht durchsetzen. Der Grund für diese Weigerung der Mitgliedstaaten, das Prinzip abzuschaffen, liegt vor allem darin, dass sie diesen Grundsatz als eine Art "Notbremse" gegenüber den Staaten empfinden, von denen die meinen, dass sie mit ihnen keine identische Wertebasis haben (z.B. bezüglich des Menschenrechtsschutzes oder Rechtssystems), und sie zudem mit der Abschaffung dieses Prinzips einen Souveränitätsverlust fürchten.⁵⁴

Somit behält der Europäische Haftbefehl weiterhin das Prinzip der beiderseitigen Strafbarkeit (Art. 2 IV Rb) bei. Die Übergabe kann also davon abhängig gemacht werden, ob der Vollstreckungsstaat die Handlung, weswegen der Europäische Haftbefehl ausgestellt wurde, auch unter Strafe stellt. Allerdings weicht der Rahmenbeschluss diesen Grundsatz insofern auf, als dass er eine Liste von 32 Delikten in Art. 2 II Rb erstellt, bei denen eine Ausnahme vom Prinzip der beiderseitigen Strafbarkeit gemacht wird. Dies gilt als eine der "zentralen Innovationen des Rechtsinstituts"⁵⁵ des Rahmenbeschlusses. Liegt eine der Handlungen des Katalogs vor, so muss die Person übergeben werden, selbst wenn die Handlung in dem Vollstreckungsstaat nicht unter Strafe gestellt ist und ohne dass diese beiderseitige Strafbarkeit vorher überprüft wird. Zu diesen Handlungen gehören u.a. Terrorismus, Beteiligung an einer kriminellen Vereinigung, Menschenhandel, Kinderpornographie, vorsätzliche Tötung und schwere Körperverletzung. Der Katalog enthält also sowohl klassische Delikte (z.B. Betrug, Körperverletzung) als auch terroristische und "spezifisch unionsbezogene Straftaten"⁵⁶. Allerdings gilt auch für diese Delikte, dass sie zumindest im Ausstellungsstaat unter eine Strafe von mindestens drei Jahren gestellt sein müssen (Art. 2 II Rb). Durch diesen Katalog kann somit also eine Person, die eine Straftat außerhalb ihres Heimatstaates begangen hat, an den anderen Staat übergeben werden, auch wenn der Betroffene gar nicht wusste, dass diese Handlung dort unter Strafe gestellt ist. Konsequenterweise kann somit auch eine Straftat, die von der Person in deren Heimatstaat begangen wurde, von einem anderen Staat verfolgt werden, sollte dieser extraterritoriale Gerichtsbarkeit besitzen.⁵⁷ Besondere Brisanz besitzt dieses Thema auch in Hinblick auf die Übergabe eigener Staatsangehöriger, die durch den Rahmenbeschluss eingeführt wurde.⁵⁸

Die Möglichkeit des Vorliegens eines solchen Kataloges, bei dem auf das Prinzip der gegenseitigen Strafbarkeit verzichtet wird, kann dadurch erklärt werden, dass man bei den aufgelisteten Handlungen aufgrund der Schwere der Tat davon ausgehen kann, dass diese in jedem Mitgliedstaat bestraft werden. Der Katalog soll zudem dem "derzeitigen Grundbestand an gemeinsamen bzw. übereinstimmenden strafrechtlichen Bewertungen, wie sie in deliktsspezifischen Übereinkommen auf UN-, Europarats- und EU-Ebene Ausdruck finden"⁵⁹, entsprechen. Problematisch ist dabei, dass es nicht für alle in der Liste auftauchenden Begriffe EU-weit einheitliche Definitionen gibt.⁶⁰ Zwar gibt es Definitionsbemühungen, doch divergieren die Ansichten der Mitgliedstaaten, was unter die teilweise sehr vage formulierten Begriffe des Kataloges (z.B. "Terrorismus" oder "Cyberkriminalität") zu subsumieren ist, gewaltig, was im Hinblick auf die Anforderungen des Rechtsstaats bedenklich ist, da gerade im Strafrecht die Straftaten präzise beschrieben werden müssen.⁶¹ Im Bereich der Terrorismusbekämpfung haben sich in letzter Zeit Ansätze zur Harmonisierung bemerkbar gemacht, die die Interpretation des Begriffes "Terrorismus" erleichtern und vereinheitlichen.⁶² Dagegen verstehen die Mitgliedstaaten aber zum Beispiel den Begriff "vorsätzliche Tötung" nicht unbedingt einheitlich. Während Abtreibung und Euthanasie in Belgien und den Niederlanden legal sind⁶³ und somit nicht unter diesen Begriff fallen, ist dies in anderen Mitgliedstaaten der Fall. Das Problem wird im Rahmenbeschluss daher so gelöst, dass nur die Begriffsbestimmungen im Recht des Ausstellungsstaates für einschlägig erklärt werden (Art. 2 II Rb). Die Beurteilung, ob eine im Katalog genannte Straftat vorliegt, ergibt sich also nur nach dem Recht dieses Staates.

3. Grundsatz der Spezialität

Auch wenn es gegen den Entwurf der Kommission läuft, hält der Europäische Haftbefehl an dem Prinzip der Spezialität fest (Art. 27 II Rb). Dieses Prinzip stellt einen "klassischen Auslieferungsvorbehalt"⁶⁴ dar, der dafür sorgt, dass der Auszuliefernde im ersuchten Staat tatsächlich nur wegen derjenigen Handlung strafrechtlich verfolgt werden darf, die auch die Grundlage für die Auslieferung darstellt.⁶⁵ Der Hintergrund dieses Prinzips lässt sich traditionell mit dem fehlenden Vertrauen der einzelnen Staaten untereinander erklären. Ohne diesen Grundsatz können die Staaten nicht verhindern, dass der ersuchende Staat vor der Auslieferung seine wahren Intentionen hinter legitimen Auslieferungsersuchen verbirgt und dann aber, sobald er die Person ausgeliefert bekommen hat, diese für alle möglichen anderen Straftaten, z.B. politische Verbrechen, anklagt.⁶⁶ Auf der Basis der engen Kooperation der Mitgliedstaaten der EU ist es nicht verwunderlich, dass die Kommission die Abschaffung dieser Regel in seinem Entwurf vorschlug,⁶⁷ da man wohl kaum von einem derart großen Misstrauen innerhalb der Staaten der EU ausgehen sollte. Zwar konnte sich dieser Vorschlag im Rat nicht durchsetzen, dafür sieht der Rahmenbeschluss zum Europäischen Haftbefehl aber Ausnahmen zum Grundsatz der Spezialität vor (Art. 27 I, III Rb). Diese haben allerdings den Nachteil, die Vorschrift zu einem hochgradig kompliziertem Regel-Ausnahme-Prinzip zu machen, was zu einem "unübersichtlichen, unhandlichen Regelungsgeflecht"⁶⁸ führt.

4. Ablehnungsgründe

Der Europäische Haftbefehl muss nicht unter allen Umständen von dem Vollstreckungsstaat ausgeführt werden. Die Vollstreckung kann aus gewissen Gründen verweigert werden, jedoch nicht willkürlich. Diese Bereitstellung von Ablehnungsgründen im Rahmenbeschluss (die zum Großteil den Regelungen des vorher geltenden Auslieferungsrechts entsprechen)⁶⁹ wirkt den teilweise laut gewordenen Befürchtungen, ein solcher Europäischer Haftbefehl würde zu einer "unbedingten und ungeprüften Strafverfolgung"⁷⁰ führen, entgegen.

Dabei kann man diese Ablehnungsgründe sowohl in obligatorische (so z.B. das Verbot der Doppelbestrafung oder die Immunität des Täters) und fakultative Gründe (z.B. die beiderseitige Strafbarkeit), als auch in eine an die Nichterfüllung einer Bedingung geknüpften Ablehnung unterteilen, wie etwa eine Überprüfung der Strafe bei lebenslanger Haft oder die Rückübergabe eigener Staatsangehöriger.

5. Zu gewährende Mindestgarantien

Art. 11 bis 14 Rb legen die Rechte fest, die eine gesuchte Person in Anspruch nehmen kann.

Dazu gehören das Recht auf Information, also darauf, über den Europäischen Haftbefehl, dessen Inhalt und die Möglichkeit der Zustimmung zu einer Übergabe unterrichtet zu werden sowie das Recht darauf, einen Rechtsbeistand und Dolmetscher herbeizuziehen (Art. 11 Rb). Zudem ist eine vorläufige Haftentlassung möglich, wenn die notwendigen Maßnahmen zur Fluchtverhinderung getroffen wurden (Art. 12 Rb). Außerdem kann die gesuchte Person ihrer Übergabe zustimmen und auf den Grundsatz der Spezialität explizit verzichten (Art. 13 Rb). Sollte die gesuchte Person der Übergabe nicht zustimmen, so hat sie das Recht, vernommen zu werden (Art. 14 Rb).

Kritisiert wird an diesen zu gewährenden Mindestgarantien immer wieder, dass diese nur nach dem innerstaatlichen Recht des Vollstreckungsstaates bemessen werden. Zu beachten ist bei diesen Mindestgarantien aber, dass sie unabhängig von der in Art. 1 III Rb niedergelegten Pflicht der Mitgliedstaaten, Art. 6 EUV und somit die Grundrechte und allgemeinen Rechtsgrundsätze zu achten, gelten.

D. Anwendungsprobleme des Europäischen Haftbefehls

Der Rahmenbeschluss zum Europäischen Haftbefehl weist bei seiner Anwendung verschiedene Probleme auf, vor allem im Hinblick auf die innerstaatlichen Umsetzung und der Anwendung in der Praxis.

I. Die innerstaatliche Umsetzung und Anwendung des Rahmenbeschlusses

1. Die innerstaatliche Umsetzung

Der Rahmenbeschluss sollte bis zum 31. Dezember 2003 in innerstaatliches Recht umgewandelt werden. Gemäß Art. 34 Rb sollte die Kommission einen Bericht über die Anwendung des Rahmenbeschlusses verfassen. Der von ihr vorgelegte Bericht⁷¹ (ergänzt durch einen Anhang⁷²) spiegelt die Schwierigkeiten wider, die der Europäische Haftbefehl bei seiner Umsetzung erfahren hat. Dabei stellen sich die Unterschiede zwischen den einzelnen Umsetzungsgesetzen deshalb als Problem dar, weil hierdurch die reibungslose Übergabe zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten gefährdet wird. Im Extremfall können diese sogar dazu führen, dass die Mitgliedstaaten sich weigern, Personen an andere Staaten zu übergeben.

a) Der Zeitpunkt der Umsetzung

Leider hat es nur die Hälfte der Mitgliedstaaten geschafft, den Rahmenbeschluss in der dafür vorgesehenen Frist zum 31. 12. 2003 umzusetzen, wobei es teilweise zu Verspätungen von bis zu 16 Monaten (wie in Italien) kam.⁷³ Erklären lässt sich die lange Umsetzungsdauer wohl unter anderem damit, dass in vielen Staaten vor Erlass des Umsetzungsgesetzes Verfassungsänderungen vorgenommen werden mussten.

b) Effektivität der Umsetzung

Problematisch ist dabei auch, dass einige Mitgliedstaaten die Vorgaben des Rahmenbeschlusses nicht effektiv umgesetzt haben. So wurden in einigen Staaten (insbesondere Dänemark und Estland) für manche Bestimmungen keine verbindlich geltenden Normen erlassen, was eine Missachtung des Erfordernisses der Rechtssicherheit darstellt.⁷⁴ Vielmehr vertraut z.B. Dänemark bei der Umsetzung der Art. 18 und 19 Rb, die die Lage und die Vernehmung der Person in Erwartung der Entscheidung betreffen, darauf, dass diese Artikel in der Praxis sowieso ausgeführt werden, auch wenn die korrekte Umsetzung des Rahmenbeschlusses verbindliche Vorschriften erfordert.⁷⁵

c) Einschränkung des Anwendungsbereichs

Als ebenso schwierig stellt sich auch die Ausübung des Rechts, den sachlichen Anwendungsbereich des Rahmenbeschlusses einzuschränken, heraus. Bezüglich der geforderten Mindesthöchststrafen haben Österreich, die Niederlande und Polen im Hinblick auf Art. 2 Rb und Großbritannien bei Art. 4 VII lit. b Rb Einschränkungen vorgenommen, die nicht mit dem Europäischen Haftbefehl in Einklang zu bringen sind.⁷⁶

Auch das unterschiedliche Verständnis der einzelnen Mitgliedstaaten der in Art. 2 II Rb genannten Begriffe, bei denen die beiderseitige Strafbarkeit entfällt, hat zu Schwierigkeiten geführt.⁷⁷ So wurde der Katalog von Straftaten des Art. 2 Rb von manchen Mitgliedstaaten begrenzt. Für einige Straftaten, die im Katalog erwähnt werden, haben Belgien, Polen und Slowenien wieder die Überprüfung der beiderseitigen Strafbarkeit eingeführt, während andere Staaten sich zumindest diese Möglichkeit offen gelassen haben (Estland, Frankreich, Griechenland).⁷⁸ Auch in Italien ist die Umsetzung problematisch, da es - neben der Tatsache, dass das Kriterium der Strafe in Höhe von vier Monaten nicht erwähnt wird - den Katalog des Art. 2 II Rb durch seinen eigenen Katalog mit den vermeintlich dazugehörigen, im nationalen Strafrecht anerkannten Delikten ersetzt hat, was im Endeffekt wieder die Überprüfung der doppelten Strafbarkeit eingeführt hat.⁷⁹ Zudem hat Belgien bei den Delikten der Abtreibung und Euthanasie darauf bestanden, dass diese auf keinen Fall unter die Kategorie der "vorsätzlichen Tötung, schwere Körperverletzung" fallen, was insofern gegen den Rahmenbeschluss verstößt, als dass gem. Art. 2 II Rb auf das Recht des Ausstellungsstaates abgestellt wird.⁸⁰ Auch im Hinblick auf die Frage, ob für den Versuch und die Beihilfe der Begehung der in Art. 2 II Rb genannten Straftaten die Überprüfung der beiderseitigen Strafbarkeit nicht gilt, gibt es Uneinigkeiten (z.B. bestehen Irland und Estland darauf, dass die Überprüfung hier auf jeden Fall beibehalten wird).⁸¹

d) Problematik der umgesetzten Ablehnungsgründe

Die obligatorischen Ablehnungsgründe wurden weitestgehend zufriedenstellend umgesetzt, auch wenn z.B. die Niederlande und England Art. 3 I Rb nicht umgesetzt haben, da es keine Möglichkeit der Amnestie in diesen Ländern gibt. Dafür sorgen die fakultativen Ablehnungsgründe für sehr unterschiedliche Situationen in den Mitgliedstaaten, da diese von manchen Mitgliedstaaten als zwingende Ablehnungsgründe und von anderen z.B. gar nicht umgesetzt wurden.⁸² Dies steht zwar nicht zwangsläufig im Gegensatz zum Rahmenbeschluss, da der Gesetzgeber bei der Umsetzung der fakultativen Ablehnungsgründe einen großen Spielraum hat, kann aber trotzdem zu Problemen führen.⁸³

Zudem haben auch nicht alle Mitgliedstaaten die Vollstreckung von Haftbefehlen an die Garantien des Art. 5 Rb geknüpft. Dies stellt jedoch weniger ein Problem dar als die Tatsache, dass sich einige Staaten, die die Möglichkeiten des Art. 5 Rb wahrgenommen haben, außerdem zusätzliche Bedingungen für die Vollstreckung eines Europäischen Haftbefehls ausgedacht haben (bzgl. Art. 5 I Rb Malta und Großbritannien, bzgl. Art. 5 III Rb Niederlande und Italien).⁸⁴

Außerdem bemängelt der Bericht die Einführung zusätzlicher Ablehnungsgründe, die nicht im Rahmenbeschluss vorgesehen sind.⁸⁵ Dabei stellt er nicht die Legitimität von Ablehnungsgründen, die zum Schutz der Grundrechte⁸⁶ oder gegen Diskriminierung⁸⁷ eingeführt wurden, in Frage, hält aber die Mitgliedstaaten dazu an, diese nur in Ausnahmefällen anzuwenden.⁸⁸ Dagegen haben auch manche Mitgliedstaaten Ablehnungsgründe erfunden, die im Gegensatz zum Rahmenbeschluss stehen, wie etwa politische Gründe, Gründe der nationalen Sicherheit und Ablehnungsgründe, die es nötig machen, den Fall inhaltlich zu prüfen (wobei auch die familiäre Umgebung des Betroffenen untersucht werden kann).⁸⁹

2. Verfassungsrechtliche Schwierigkeiten

Problematisch war auch, dass viele Mitgliedstaaten Verfassungsänderungen vornehmen mussten oder zumindest die Verfassungswidrigkeit des Umsetzungsgesetzes bemängelt oder vom zuständigen Gericht festgestellt wurde. Dies erschwerte den Prozess der Umsetzung und somit der Anwendung des Europäischen Haftbefehls weiterhin. In zahlreichen Mitgliedstaaten kam es zu Konflikten mit der Verfassung, wie z.B. in Zypern, Tschechien, Belgien und Polen.⁹⁰ Ein weiteres Beispiel dafür ist Deutschland, wo das Umsetzungsgesetz mit dem Namen "Europäisches Haftbefehlsgesetz"⁹¹ (EuHbG), das am 23. August 2004 in Kraft getreten war und die Vorschriften des 8. Kapitels im IRG⁹² änderte, vom BVerfG für insgesamt verfassungswidrig und nichtig erklärt wurde.⁹³ In seinem Urteil kritisierte das BVerfG insbesondere einen Verstoß gegen Art. 16 II und Art. 19 IV GG, vermied aber einen direkten Angriff auf den Rahmenbeschluss.⁹⁴

Am neuen Europäische Haftbefehlsgesetz⁹⁵, das am 2. August 2006 in Kraft getreten ist, ist zu kritisieren, dass dieses weiterhin an einem zweistufigen Verfahren festhält, obwohl der Rahmenbeschluss explizit dessen Abschaffung vorschreibt.⁹⁶

II. Anwendungsprobleme des Europäischen Haftbefehls in der Praxis

Auch wenn Informationen über die praktische Anwendung des Europäischen Haftbefehls momentan noch etwas spärlich sind,⁹⁷ lassen sich doch einige Probleme, die im Endeffekt durch die verschiedenen nationalen Umsetzungsgesetze entstanden sind, schon abzeichnen.

Bezüglich der Genauigkeit der Formulierungen in dem Formblatt, mit dem der Europäische Haftbefehl ausgestellt wird, als auch hinsichtlich der Anlagen, die diesem beizufügen sind, divergieren die Auffassungen der Mitgliedstaaten.⁹⁸ Teilweise führt dies sogar dazu, dass Dokumente angefordert werden, die der Rahmenbeschluss gar nicht vorgesehen hat.⁹⁹

Auch die Übersetzung des Europäischen Haftbefehls in eine der Amtssprachen des Vollstreckungsstaats, die der Ausstellungsstaat vorzunehmen hat, bereitet einige Probleme.

Es ist erst dann möglich, den Europäischen Haftbefehl in die Sprache des Staates zu übersetzen, in dem sich die gesuchte Person aufhält, wenn der Aufenthaltsort dieser Person bekannt ist. Teilweise fordern die Vollstreckungsstaaten aber die Übermittlung des Europäischen Haftbefehls und somit dessen Übersetzung innerhalb einer sehr kurzen Frist nach der Verhaftung der gesuchten Person (wie z.B. innerhalb von 48 Stunden in Litauen, dagegen aber innerhalb von 40 Tagen beispielsweise in Deutschland), die es dem Ausstellungsstaat nahezu unmöglich machen, diese einzuhalten.¹⁰⁰

Zudem kommt es zu großen Unterschieden in den einzelnen Mitgliedstaaten hinsichtlich der Anzahl der Übersetzungssprachen. In diesem "babylonischen Sprachenregime"¹⁰¹ wird in manchen Staaten nur eine Sprache akzeptiert (wie z.B. bei dem Haftbefehl, der in Griechenland vollstreckt werden soll und nur auf griechisch akzeptiert wird), während in anderen dagegen bis zu vier Sprachen akzeptiert werden (z.B. in Schweden, wo der Haftbefehl ins Schwedische, Dänische, Norwegische oder Englische übersetzt werden kann).¹⁰²

Für den Fall, dass der Aufenthaltsort der gesuchten Person unbekannt ist und der Staat nicht am SIS teilnimmt¹⁰³, wird im Rahmenbeschluss auf die Benutzung von Interpol verwiesen, das die Übermittlung einer gescannten Kopie des Haftbefehls ermöglicht.¹⁰⁴ Problematisch sind hierbei aber wieder die divergierenden Meinungen der Mitgliedstaaten: Die Justizbehörden mancher Länder fordern die Originalversion des Europäischen Haftbefehls, während anderen die gesicherte elektronische Übertragung schon genügt.¹⁰⁵ In manchen Mitgliedstaaten (z.B. Schweden, Zypern, Irland und Niederlande) genügt eine Mitteilung per Interpol schon generell nicht, um den Europäischen Haftbefehl zu vollstrecken.¹⁰⁶

Bedenklich ist auch die Tatsache, dass es nur einen "skandalös begrenzten Zugang"¹⁰⁷ zu den Umsetzungsgesetzen der anderen Mitgliedstaaten gibt, da diese in den Gesetzesblättern der jeweiligen Mitgliedstaaten (mit nur selten einem elektronischem Zugriff wie z.B. in Österreich) veröffentlicht werden, leider aber nicht zentral. Neben diesem Zugangsproblem trifft man zusätzlich noch auf ein Sprachproblem, da die nationalen Gesetzblätter in der jeweiligen Landessprache verfasst sind.¹⁰⁸ Dies führt insofern zu Komplikationen, als dass die Verteidiger der gesuchten Personen meist große Bemühungen anstellen müssen, um die Einhaltung der Frist oder eines Ablehnungsgrundes zu kontrollieren.¹⁰⁹ Die Möglichkeit der Information über das geltende Recht gilt als "rechtsstaatliche Selbstverständlichkeit"¹¹⁰ und wird somit nicht ausreichend gewährleistet.

Auch durch die "Verpflichtung"¹¹¹ der Behörden des Vollstreckungsstaates, den Europäischen Haftbefehl zu vollstrecken, kann es zwangsläufig zu Folgeproblemen in der Praxis kommen, vor allem wenn der Drittstaat, dessen Staatsangehörigkeit die inhaftierte Person besitzt, sich durch die Inhaftierung persönlich angegriffen fühlt und dies zu diplomatischen Verwicklungen führt. Hierfür kann als aktuelles Beispiel die Verhaftung von Rose Kabuye, der Protokollchefin des ruandischen Präsidenten, durch deutsche Behörden im November 2008 aufgeführt werden, die in Ruanda für einen Aufschrei der Empörung sorgte. Dabei erfolgte die Verhaftung als Vollstreckung eines von einem französischen Gericht, dem Tribunal de Grande Instance in Paris, ausgestellten Europäischen Haftbefehls.¹¹²

Aufgrund der widersprüchlichen Aussagen¹¹³ Ruandas und Deutschlands bezüglich der Tatsache, ob Kabuye unter diplomatischer Immunität stand, lässt sich momentan nicht abschließend beurteilen, ob die Verhaftung rechtmäßig war oder ob Deutschland gegen einen der obligatorischen Ablehnungsgründe, die Immunität, verstoßen hat. Die Tatsache allerdings, dass Kabuye, als sie im April 2008 in unstreitig offizieller Mission durch Deutschland reiste, nicht festgenommen wurde,¹¹⁴ spricht dafür, dass Deutschland grundsätzlich die Immunität Kabuyes zu respektieren schien und erst im Fall fehlender diplomatischer Immunität zur Vollstreckung des Europäischen Haftbefehls bereit war.

Fakt ist auf jeden Fall, dass die Vollstreckung dieses Europäischen Haftbefehls zu gravierenden Folgeproblemen führte. Die diplomatischen Beziehungen zwischen Deutschland und Ruanda verschlechterten sich daraufhin fast täglich. In Ruanda protestierten Tausende von Menschen nach Aufforderung durch die Regierung auf der Straße.¹¹⁵ Der Präsident Ruandas, Paul Kagame, warf Deutschland vor, die Souveränität Ruandas verletzt zu haben und bewirkte die Einberufung seines Botschafters aus Berlin und die des deutschen Botschafters aus der ruandischen Hauptstadt Kigali.¹¹⁶ Obwohl sich Kabuye mit ihrer Übergabe nach Frankreich einverstanden erklärte,¹¹⁷ bleibt abzuwarten, ob sich die diplomatischen Beziehungen zu Ruanda in der nächsten Zeit wieder normalisieren werden.

E. Bewertung und Ausblick

Auch wenn die zahlreichen Anwendungsprobleme zunächst ein gegenteiliges Bild vermitteln, belegen die Statistiken der letzten Jahre, dass der Europäische Haftbefehl das Ziel, ein effektives und beschleunigtes Übergabeverfahren einzuführen, weitestgehend erreicht hat. Seit seinem Inkrafttreten am 1. Januar 2004 kann man insbesondere einen großen Anstieg in der Zügigkeit der Vollstreckung von Übergabeersuchen verzeichnen. Während die Auslieferung vor der Einführung des Europäischen Haftbefehls meist mehr als neun Monate dauerte, nimmt nun die Übergabe von einem Mitgliedstaat an einen anderen nur noch durchschnittlich 43 Tage in Anspruch und für den oft vorkommenden Fall, dass der Betreffende seiner Übergabe zustimmt, sogar nur 13 Tage.¹¹⁸

Dies ist eine Entwicklung, die durchaus positiv zu beurteilen ist. Um effektiv die länderübergreifende Kriminalität in der EU zu bekämpfen, ist ein beschleunigtes Verfahren unerlässlich. Durch den europäischen Haftbefehl sind europaweit einheitliche Standards gesetzt worden, die die Beschleunigung des Verfahrens erst ermöglichten.

Dennoch gibt es einiges am Europäischen Haftbefehl zu kritisieren: Eine gemeinsame Verkehrssprache (z.B. Englisch), die die Übersetzung ersparen könnte, und einheitliche Übermittlungsfristen wären zur Beschleunigung und Übersichtlichkeit dringend erforderlich, da gerade diese Anwendungsprobleme in der Praxis zu einer erheblichen Verlangsamung des Verfahrens und Unsicherheiten führen können. Zudem halten die Mitgliedstaaten trotz des Prinzips der gegenseitigen Anerkennung an ihren Unterschieden zueinander in den Wertvorstellungen und Rechtsordnungen immer noch fest, was sich auch in den Anwendungsproblemen des Europäischen Haftbefehls widerspiegelt. Viele der Rechtsordnungen waren auf einen derart hohen Grad an europäischer Integration zu dem Zeitpunkt, als der Rahmenbeschluss erlassen wurde, noch nicht eingerichtet, sodass zahlreiche Verfassungsänderungen vorgenommen und mehrere Umsetzungsgesetze für verfassungs-widrig erklärt werden mussten, was im Endeffekt unangenehme Schwebezustände schuf und dafür sorgte, dass der Europäische Haftbefehl sehr viel später als erhofft EU-weit gültig werden konnte.

Immer wieder diskutiert wird die Frage, ob der Rahmenbeschluss für dieses Ziel der Kriminalitäts- und Terrorismusbekämpfung nicht zu viele Einschränkungen der Rechte der Betroffenen mit sich bringt. Schließlich ist die Übergabe nach dem Europäischen Haftbefehl ein äußerst "grundrechtssensibler Vorgang"¹¹⁹, bei dem eine Person einer ihr unbekannten Rechtsordnung für einen möglichen Freiheitsentzug übergeben werden kann, deren Landessprache sie möglicherweise nicht spricht. Diese Problematik wird durch den Wegfall des Prinzips der beiderseitigen Strafbarkeit in den 32 Katalogstraftaten noch verschärft. Die Tatsache, dass diese teilweise sehr ungenau formuliert sind und sich somit dem Vorwurf des rechtsstaatlichen Defizits aussetzen, kommt noch hinzu. Daher wären Definitionsbemühungen auf EU-Ebene für die vage formulierten Begriffe wie "Cyberkriminalität" wünschenswert, um eine einheitliche Interpretation dieses Begriffes zu gewährleisten. Den möglichen Grundrechtseingriffen steht gegenüber, dass der Wegfall der Überprüfung der beiderseitigen Strafbarkeit das Verfahren erheblich beschleunigt und dass man von einem grundsätzlich ähnlichen Schutz der Grund- und Menschenrechte in den Mitgliedstaaten ausgehen kann.¹²⁰

Auf die Frage hin, ob es tatsächlich angebracht und notwendig ist, so viele Zugeständnisse zu machen, muss darauf hingewiesen werden, dass wir in der Welt des 21. Jahrhunderts mit ganz anderen Gefahren zu kämpfen haben als frühere Generationen mit den zu ihrer Zeit geltenden langsamen Auslieferungsübereinkommen. Gerade die EU als ein Raum der offenen Personengrenzen braucht ein effektives Instrument, um die organisierte Kriminalität zu bekämpfen. Die Grundidee des Europäischen Haftbefehls als eines im gesamten EU-Raum gültigen Instruments, das ein System der Übergabe anstatt der Auslieferung vorsieht, war somit nur eine Konsequenz, die zwangsläufig früher oder später nach der europaweiten Öffnung der Grenzen durchgeführt werden musste und durch die Unsicherheit der Bevölkerung nach den Anschlägen des 11. September 2001 schneller als erwartet erfolgen konnte. Auch wenn der Rahmenbeschluss vielleicht nicht in jeder Hinsicht ideal sein sollte, stellt er dennoch einen Schritt in die richtige Richtung und ein geeignetes Instrument zur Terrorismusbekämpfung dar.

Ausblickend stellt sich natürlich die Frage, ob man sich in Zukunft ein derartiges Übergabeverfahren auf universeller Ebene vorstellen kann. Dafür müsste aber erst einmal das Vertrauen der einzelnen Staaten in die Rechtsordnungen der jeweils anderen und die gegenseitige Anerkennung gerichtlicher Entscheidungen einen Grad erreicht haben, der in naher Zukunft unmöglich erscheint. Zu groß sind die Divergenzen zwischen den unterschiedlichen Staatsformen und Rechtsordnungen, die sich teilweise nicht an die Prinzipien des Rechtsstaats halten und in denen daher ganz andere Mittel bei der Strafverfolgung oder -vollstreckung verwendet werden, wie beispielsweise das Erpressen von Geständnissen durch Folter. Außerdem existiert weltweit keine dermaßen große Notwendigkeit für ein Übergabe- anstatt Auslieferungssystem wie im offenen Europa ohne Personenkontrollen an den Grenzen. Dennoch ist, bedingt durch die Globalisierung, in den nächsten Jahrzehnten ein gradueller Abbau von Auslieferungshindernissen oder gar ein System der Übergabe wie beim Europäischen Haftbefehl mit anderen nicht-europäischen Staaten anzusteuern, in deren Rechtsordnungen die Staaten der EU vertrauen können, da sie vergleichbare Grundsätze und Werte haben. Auch wenn solche Abkommen - z.B. mit den USA¹²¹ - schon bestehen, so sind dies doch Bemühungen, die in der Zukunft auch anderen Staaten gegenüber durchaus intensiviert werden sollten, damit so die Bekämpfung global ausgerichteter Formen der Kriminalität, wie z.B. der des internationalen Terrorismus, noch besser gewährleistet werden kann.