Dr. Tina Roeder

Brand um Brand, Wunde um Wunde?^*

Sieben Thesen zur Frage des Einsatzes staatlicher Gewalt bei der Terrorismusbekämpfung

Die Fragen, die der internationale Terrorismus an Recht und Gesellschaft stellt, sind im Grunde weder neu noch überraschend. Wie soll sich eine Demokratie gegen undemokratische Angriffe verteidigen? Wie kann sich ein weitgehend gewaltlos organisiertes System gegen Gewalt schützen? Wie weit darf der Verfassungsstaat sich von den Werten entfernen, die ihn tragen, um sie zu bewahren?

Der Zwiespalt, der diesen Fragen zugrunde liegt, ist, ebenso wie die Hilflosigkeit, mit der wir auf ihn reagieren, kein Fehler im System - er ist zwangsläufig. Jedes System, das sich Regeln gibt, muss damit rechnen, mit Kräften konfrontiert zu werden, die diese Regeln nicht nur nicht einhalten, sondern sich außerhalb jeder Regel stellen. Und je mehr Reaktionsmittel sich das System durch seine Regeln selbst versagt, desto verletzlicher wird es.

Die Frage, ob der moderne Verfassungsstaat Gewalt anwenden darf, um sich und seine Bürger gegen den internationalen Terrorismus zu schützen bzw. zu verteidigen, stellt sich der Öffentlichkeit im nationalen und internationalen Zusammenhang inzwischen gleichermaßen. Spätestens seit Beginn der US-amerikanischen Militäroperationen in Afghanistan findet die Diskussion um Reichweite und Grenzen des völkerrechtlichen Gewaltverbots selbst in Lokalzeitungen statt; den Geheimdiensten demokratischer Staaten werden Entführungen und Verschleppungen von Terrorverdächtigen, "Folterflüge" und Geheimgefängnisse zur Last gelegt. Trotzdem wird die Auseinandersetzung der Öffentlichkeit mit diesen Ereignissen gerade in Deutschland oft seltsam abstrakt, beinahe steril geführt.

I. Die Öffentlichkeit in den modernen Verfassungsstaaten verkennt bislang die fundamentale Bedeutung der Diskussion um den Gewalteinsatz gegen Terroristen.

Während die staatliche Einschränkung von bürgerlichen Freiheitsrechten wie der Unverletzlichkeit der Privatsphäre oder des Post- und Fernmeldegeheimnisses den aufgeklärten, vernetzten Bürger ganz konkret betrifft und empört, erfüllt die gnädig Spätgeborenen der so genannten westlichen Industrienationen der Gedanke an Krieg, Folter und staatlich induziertes Sterben mit einer eher vagen, schwer benennbaren Furcht. Der heutige Durchschnittsbürger Deutschlands, Frankreichs oder Großbritanniens würde, trotz Geschichtsunterricht und Abendnachrichten, hinter nächtlichen Böllerschüssen nie etwas anderes vermuten als eine überschwängliche Geburtstags- oder Silvesterfeier; hinter der plötzlichen Abwesenheit einer Arbeitskollegin nie mehr als eine bislang gut versteckte Schwangerschaft, einen Blitzurlaub oder, schlimmstenfalls, eine fristlose Kündigung. Dank des modernen Rechtssystems fürchten wir uns in aller Regel weder vor fremden Staaten noch vor der eigenen Polizei. Diskussionen um die Legitimität staatlichen Gewalteinsatzes bleiben deshalb häufig abstrakt.

Diese Distanziertheit verhindert oder erschwert zumindest die notwendige konkrete Auseinandersetzung mit der Problematik; die erforderliche Untersuchung der bezogenen Positionen bis in die letzte Konsequenz, so unwahrscheinlich und weit hergeholt sie auch hierzulande scheinen mag.

Eine Ahnung von der Notwendigkeit solcher ganz konkreten Diskussionen, auch nach jahrzehntelangem Frieden und in einer gefestigten demokratischen Struktur, hat insbesondere Deutschland vielleicht beim so genannten "Gäfgen-" oder "Daschner-Fall"¹ bereits gestreift. Hier wurde, wenn auch in anderem Zusammenhang, die eine, seit über einem halben Jahrhundert unstellbare Frage plötzlich wieder aufgeworfen: Dürfen deutsche Polizeibeamte foltern? Kann man es unter bestimmten Umständen vielleicht sogar von ihnen erwarten? Rechtlich? Oder "nur" moralisch, mit der Konsequenz, dass das geltende Recht den Grundsätzen der Ethik widerspräche? Diese Frage kann sich im Zusammenhang mit dem Terrorismus ebenfalls, sehr plötzlich und noch sehr viel drängender, stellen². Auch der Gedanke, der hinter den umstrittenen Passagen des Luftsicherheitsgesetzes³ steht, gibt einen deutlichen Hinweis auf das Ausmaß an Konkretheit, mit dem deutsche und andere Juristen in demokratischen Staaten sich unter Umständen noch werden auseinandersetzen müssen.

Im zwischenstaatlichen Bereich befinden sich die Realitäten der Industrienationen gleichfalls in tief greifendem Wandel, und zwar nicht erst seit dem 11. September 2001. Für etliche deutsche Soldaten hat der Krieg, wenn auch nicht auf eigenem Staatsgebiet, längst jede Abstraktheit verloren. Schranken des Einsatzes deutscher Streitkräfte im Ausland, die jahrzehntelang als unüberschreitbar galten, sind überschritten worden bzw. wurden rechtlich neu gezogen. Im Rahmen von UNO und NATO haben die Diskussionen um Reichweite und Ausnahmen des Gewaltverbots auch für Deutschland schon vor Jahren die rein akademische Spielwiese verlassen.

II. Die Frage nach den Einsatzmöglichkeiten staatlicher Gewalt zur Terrorismusbekämpfung betrifft das Fundament des modernen Rechts, im nationalen wie im internationalen Bereich.

Die Gewalt des Terrorismus' trifft den modernen Verfassungsstaat wie die moderne Staatengemeinschaft deshalb so hart, weil es in den modernen Rechtssystemen gerade die (staatliche) Gewalt ist, die besonders stark reglementiert und eingeschränkt ist - auf nationaler Ebene durch die einschlägigen Grundrechte, im internationalen Bereich durch das Gewaltverbot.⁴ Diese Reglementierung staatlicher Gewalt ist nicht nur ein Kennzeichen des modernen Rechts, sondern seine Grundprämisse. Gleichzeitig scheint es aber so, als ob der internationale Terrorismus inzwischen Dimensionen erreicht hätte, in denen er, sowohl auf zwischenstaatlicher als auch auf nationaler Ebene, mit friedlichen Mitteln allein nicht mehr effektiv zu bekämpfen ist. Hierdurch wird die Beantwortung der Frage nach dem staatlichen Gewalteinsatz dringlicher als jemals zuvor. Die Frage an sich ist, wie eingangs angesprochen, nicht neu, sondern liegt im Gewaltverzicht der modernen nationalen und internationalen Rechtssysteme selbst begründet; neu ist aber eben diese Dringlichkeit, mit der sie an uns gestellt wird.

Der sehr weitgehende Verzicht des Staates auf den Einsatz von Gewalt sowohl auf der zwischenstaatlichen Ebene als auch im Verhältnis zum Individuum bildet die Grundlage der internationalen Staatengemeinschaft und der modernen demokratischen Gesellschaften. Das Netzwerk internationaler Kooperation, das sich inzwischen in vielen Bereichen zwischen den Staaten spannt, wäre nicht denkbar ohne die über das Gewaltverbot abgegebene gegenseitige Versicherung, eventuelle Meinungsverschiedenheiten nicht mit Waffengewalt auflösen zu wollen. Die heutige Vielfalt politischen, kulturellen, gesellschaftlichen Lebens, die die demokratische Gesellschaft kennzeichnet, könnte nicht bestehen ohne die grundrechtlich verankerte Zusicherung der Gewaltlosigkeit des Staates, auch bei Kritik.

Das Vertrauen in die Unversehrtheit der eigenen Existenz, in physischer und nicht-physischer Hinsicht, bildet, für Staat und Individuum gleichermaßen, die unverzichtbare Basis jedes weiteren Rechts. Der Bürger braucht die staatliche Garantie seiner (weitestgehenden⁵) körperlichen Unverletzlichkeit, um demokratische Grundrechte wie vor allem die Meinungsfreiheit angstlos in Anspruch nehmen zu können - die Staaten untereinander brauchen spiegelbildlich die Garantie ihrer territorialen Unverletzlichkeit. Der Mensch kann nicht das sein, was einen Menschen ausmacht, wenn ihm nicht unter allen Umständen seine menschliche Würde erhalten wird - der Staat kann nicht als "Gleicher unter Gleichen"⁶ handeln, wenn er Gefahr läuft, seiner staatlichen Souveränität beraubt zu werden.

Der internationale Terrorismus gefährdet diese grundlegende Garantie der eigenen Unversehrtheit auf beiden Ebenen in besonders gravierender und perfider Weise: Die Versuche, sich gegen ihn zu verteidigen, führen dazu, dass die betroffenen Systeme in bislang ungekanntem Ausmaß damit beginnen, diese Garantie und damit das Fundament ihrer Rechtsordnung selbst in Frage zu stellen.

III. Auf der völkerrechtlichen Ebene ist die Problematik des Gewalteinsatzes gegen Terroristen ungelöst.

Die Einführung des Gewaltverbots kennzeichnet auf der zwischenstaatlichen Ebene den endgültigen Übergang vom so genannten klassischen zum modernen Völkerrecht. Unter dem Eindruck des Ersten Weltkriegs war es den - nicht allzu zahlreichen - Mitgliedstaaten des Völkerbunds zwar schon gelungen, den zwischenstaatlichen Gewalteinsatz, zumindest untereinander, bestimmten Grundvoraussetzungen zu unterwerfen.⁷ Aber erst die unfassbare Potenzierung des Schreckens im Zweiten Weltkrieg bewegte die Staatengemeinschaft dazu, sich selbst jenen umfassenden, generellen Gewaltverzicht aufzuerlegen, der sich in Art. 2 Ziff. 4 der UNO-Charta findet: "Alle Mitglieder unterlassen in ihren internationalen Beziehungen jede gegen die territoriale Unversehrtheit oder die politische Unabhängigkeit eines Staates gerichtete oder sonst mit den Zielen der Vereinten Nationen unvereinbare Androhung und Anwendung von Gewalt."⁸ Dieses Gewaltverbot gilt zum einen für die Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen⁹; es bindet daneben aber als ungeschriebener Rechtssatz, so genanntes Völkergewohnheitsrecht, sämtliche Staaten unabhängig von einer Mitgliedschaft bei den Vereinten Nationen.¹⁰

Im Zusammenhang mit dem internationalen Terrorismus ist das Verbot deshalb bedeutsam, weil Terroristen sich, unabhängig von einer staatlichen Anbindung, zwangsläufig immer auf dem Territorium irgendeines Staates aufhalten, es sei denn, sie befänden sich in einem der wenigen staatlich nicht zugeordneten Gebiete, wie auf Hoher See oder im Weltraum. Setzt ein von Terroristen angegriffener Staat militärische Gewalt ein, um diese Angriffe abzuwehren, so trifft die Gewalt unweigerlich auch den jeweiligen Aufenthaltsstaat der Terroristen. Handelt es sich dann um einen fremden Staat, wie im Fall USA / Afghanistan, stellt dies grundsätzlich eine verbotene Gewaltanwendung "in (...) internationalen Beziehungen" dar.

Ähnlich wie die Notwehr im deutschen Strafrecht, so kennt auch das Völkerrecht die Selbstverteidigung gegen rechtswidrige Angriffe anderer. Das Gewaltverbot erfordert nicht, fremdstaatliche Invasionen stillschweigend hinzunehmen und eine eventuelle Hilfeleistung der UNO abzuwarten; ebenso wenig, wie das deutsche Strafrecht vom Individuum verlangt, eine schwere Körperverletzung ruhig über sich ergehen zu lassen und auf ein rechtzeitiges Eintreffen der Polizeikräfte zu hoffen. Das völkerrechtliche Selbstverteidigungsrecht stellt den bedeutsamsten und umstrittensten Rechtfertigungsgrund für einen Verstoß gegen das Gewaltverbot dar; wie das Verbot selbst, so ist auch der Rechtfertigungsgrund einmal in der UNO-Charta, in Art. 51, zum anderen im Völkergewohnheitsrecht verankert. In seiner geschriebenen Form gestattet dieses Recht den Staaten, im Falle eines "bewaffneten Angriffs" individuelle oder kollektive Selbstverteidigungsmaßnahmen auch gewalttätiger, das heißt vor allem militärischer, Art zu ergreifen; zumindest so lange, bis der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen über das weitere Vorgehen entschieden hat. Es ist dieser Bereich der Rechtfertigungsmöglichkeiten eines Verstoßes gegen das Verbot, der durch den internationalen Terrorismus in heftigste Bewegung geraten ist.

Die Kernaussage des Selbstverteidigungsrechts besteht in der UNO-Charta aus einem einzigen Satz - die juristischen, politikwissenschaftlichen, ethischen, journalistischen Schriften über ihre Bedeutung dürften inzwischen mehrere Regalmeter füllen. Natürlich ist es auch in der Vergangenheit in Staatenpraxis und Schrifttum immer wieder zu Differenzen über einzelne Teile des Selbstverteidigungsrechts gekommen¹¹. Der internationale Terrorismus hat diese Unsicherheiten jedoch in einem Ausmaß verstärkt, dass inzwischen nicht nur jedes Wort, sondern praktisch jeder einzelne Buchstabe der Bestimmung diskutierbar geworden zu sein scheint. Ist das Selbstverteidigungsrecht überhaupt gegen Angriffe nichtstaatlicher Akteure einsetzbar? Können nichtmilitärische Gerätschaften wie Passagierflugzeuge als "Waffen" verstanden werden? Wann beginnt, wann endet ein terroristischer Angriff, wie lange und bis wohin dürfen die Angreifer verfolgt werden? Diesen und den zahlreichen weiteren Problemen im Zusammenhang mit der Selbstverteidigung gegen terroristische Angriffe¹² ist gemein, dass sie alle denselben Ursprung haben: die grundsätzliche Konzeption des Selbstverteidigungsrechts als Reaktionsmöglichkeit eines Staates auf staatliche Angriffe. Der internationale Terrorismus, mit dem wir es heute zu tun haben, scheint sich aber von staatlichen Abhängigkeiten schon sehr weitgehend gelöst zu haben, d.h. selbstständig zu agieren.

Es liegt in der Natur staatlicher militärischer Gewalt, dass sie sich nicht ausschließlich gegen eine bestimmte Gruppe von Individuen, wie Terroristen, richten kann, wenn diese sich nicht auf dem eigenen Staatsgebiet befindet. Ihr Einsatz bedingt zwangsläufig die Verletzung der territorialen Souveränität des Aufenthaltsstaates, selbst dann, wenn diese Verletzung nicht das eigentliche Ziel der Gewalt ist. Damit wird bei der Bekämpfung staatlich nicht gebundener Terroristen automatisch ein Staat zum Adressaten des Selbstverteidigungsrechts des angegriffenen Staates, der dieses Selbstverteidigungsrecht nicht ausgelöst hat. ´Dies ist die grundlegende rechtliche Schwierigkeit auf der völkerrechtlichen Ebene.

Auch die höchst umstrittene so genannte Safe Haven-Doktrin¹³ kann über dieses Dilemma nicht hinweghelfen, da sie das Problem nicht löst, sondern umgeht. Mit ihrer Hilfe werden lediglich die Kriterien, die vom Internationalen Gerichtshof schon Mitte der 1980er Jahre für eine Zuordnung paramilitärischer Kräfte und "Freischärler" zu einem dahinter stehenden Staat aufgestellt wurden¹⁴, stark abgeschwächt, so dass eine Zuordnung von Terroristen zu ihrem Aufenthaltsstaat wesentlich erleichtert wurde.¹⁵ Die eigentliche Frage bleibt hierbei unbeantwortet.

IV. Auf der nationalen Ebene ist die Problematik des Gewalteinsatzes gegen Terroristen ungelöst.

Im Verhältnis zwischen Staat und Individuum, auf der nationalen Ebene, ist die Ausgangssituation anders und vielleicht noch schwieriger gelagert. Dies liegt in dem Verhältnis zwischen Bürger und Staat begründet, das nicht, wie auf der internationalen Ebene das Verhältnis zwischen Staat und Staat, auf einer grundsätzlichen Gleichrangigkeit beruht. Das Individuum ist dem Staat in vielerlei Hinsicht untergeordnet und seinen Entscheidungen unterworfen. Im modernen Verfassungsstaat fungieren die Grundrechte als eine Art Ausgleich für diese Asymmetrie.

Dadurch gerät der Staat bei der Frage des Gewalteinsatzes auf nationaler Ebene zwischen zwei Pflichten, die sich unter den Umständen der Terrorismusbekämpfung gegenseitig absolut ausschließen können. Er muss das Leben, die körperliche Unversehrtheit und die menschliche Würde seiner Staatsbürger schützen - muss also verhindern, dass diese Bürger von Bomben in Bahnhöfen, von Selbstmordattentaten in der Fußgängerzone zerrissen werden. Diese Schutzpflicht ist in Deutschland in den Art. 1 I (Achtung der Menschenwürde) und Art. 2 II S. 1 (Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit) des Grundgesetzes normiert¹⁶, die den deutschen Staat nicht nur verpflichten, diese Rechte im Umgang mit Individuen selbst zu respektieren, sondern ihm auch auferlegen, ihre Durchsetzung und Aufrechterhaltung allgemein zu ermöglichen.¹⁷

Genau dieselben Rechte bzw. Schutzverpflichtungen des Staates können aber auch auf der Seite eines (mutmaßlichen) Terroristen stehen. Zur Verdeutlichung dieses Dilemmas verwenden Arbeitsgemeinschaftsleiter an Juristischen Fakultäten in Deutschland seit Generationen ein fiktives Fallbeispiel, Luhmanns "tickende Bombe"¹⁸:

Ein Terrorist versteckt einen gewaltigen Sprengsatz irgendwo in einer deutschen Innenstadt und verbindet ihn mit einem automatischen Zeitzünder. Durch Zufall wird er von der Polizei gefasst, verrät, dass er den Sprengsatz angebracht und aktiviert hat und auch, wie viel Zeit noch bis zur Explosion bleibt, schweigt aber beharrlich über den Ort des Verstecks. Den Beamten läuft die Zeit davon, mit jeder Stunde rückt die Möglichkeit einer großflächigen Verwüstung der Innenstadt näher. Eine Großraumevakuierung kommt nicht in Frage. Wie ist die Rechtslage?

Halten sich die Polizisten an die Rechtsregeln, so verletzen sie ihre grundrechtlichen Schutzpflichten gegenüber den betroffenen Einwohnern der Stadt, mit entsetzlichen Folgen. Brechen sie die Regeln und versuchen, den Verhafteten durch Angst und Schmerzen doch noch zur Aussage zu bewegen, verletzen sie ihre grundrechtlichen Schutzpflichten ihm gegenüber. Die grundlegenden Grund- und Menschenrechte stehen nicht in einer Art von Gegenseitigkeitsverhältnis; sie sind nicht an die Bedingung eigenen Wohlverhaltens geknüpft, sondern allein an das Menschsein an sich. Und auch der bleibt, rechtlich betrachtet, Mensch, der sich selbst unmenschlich verhält. Auch der Terrorist, dessen erklärtes Ziel es ist, möglichst vielen Menschen Schmerzen und Leid zuzufügen, bleibt seinerseits durch die Grundrechte auf Menschenwürde und körperliche Unversehrtheit vor den Schmerzen und dem Leid geschützt, das die Polizeibeamten ihm zufügen könnten. So jedenfalls bislang das geltende Recht.

Die Generation des "Deutschen Herbstes", der, vielleicht nicht von ungefähr, seit kurzem in der Öffentlichkeit wieder zunehmend präsent ist, hat die hilflose Zerrissenheit eines Staates in dieser Situation bereits erlebt. Auch der bereits einmal angesprochene Fall "Gäfgen" hat ähnliche Fragen aufgeworfen. Zur Auflösung des Dilemmas sind unterschiedliche Ansätze gemacht worden, ähnlich wie im Zusammenhang mit der Problematik des Selbstverteidigungsrechts im zwischenstaatlichen Bereich. So ziehen manche etwa Parallelen zur Situation des so genannten "finalen Rettungsschusses" und fragen sich laut, warum Polizisten einen Geiselnehmer notfalls sogar erschießen dürfen, wenn er das Leben der Geisel akut bedroht, aber einem Terroristen, der ungleich mehr Menschenleben gefährdet, nicht einmal eine Tracht Prügel in Aussicht stellen können sollen. Auch eine Abwägung der eigentlich abwägungsfesten Menschenwürde des Täters gegen die Menschenwürde des Opfers, die durch ihren gewaltsamen Tod in ultimativer Weise verletzt würde, wird von manchen Juristen nicht mehr ausgeschlossen, um zu einem ethisch und moralisch vertretbaren Ergebnis zu kommen.¹⁹

Vollends unauflösbar wird der Konflikt in jenen Situationen, mit denen sich das ebenfalls erwähnte umstrittene "Luftsicherheitsgesetz" befassen sollte. Wenn Terroristen Unschuldige in ihre Taten einbeziehen, ohne dass diese sich aus der Situation befreien können - speziell in entführten Passagierflugzeugen, die wie in New York als Waffen verwendet werden -, dann stehen plötzlich Opfer auf beiden Seiten des Konflikts.

V. Es ist nicht sinnvoll, nationales und internationales Rechtssystem bei der Gewaltfrage weiterhin getrennt zu betrachten.

Beide Systeme sind, wie oben gezeigt, im Grunde mit derselben Frage konfrontiert und bei ihrer rechtlichen Beantwortung denselben Gefahren ausgesetzt. Aufgrund dieser Parallelen muss die Antwort auf die Gewaltfrage, wenn sie von Dauer sein soll, in beiden Systemen, auf beiden Ebenen gleich lauten.

Internationales und nationales Recht sind im Zusammenhang mit dem internationalen Terrorismus rein praktisch längst wesentlich stärker miteinander verknüpft, als es auf den ersten Blick scheint.

Die Staatengemeinschaft ist dabei, allgemeinverbindliche Regeln für den praktischen und rechtlichen Umgang mit Terroristen zu entwickeln.²⁰ Vordergründig betreffen diese Regeln vor allem die Frage, wie die Staaten und ihre Bürger am wirksamsten vor terroristischen Angriffen geschützt werden können. Dabei geht es jedoch nicht allein um Selbstschutz, sondern gleichzeitig darum, mit eventuellen Terrorismusproblematiken im eigenen Land so umzugehen, dass keine Gefährdung anderer Staaten entsteht. Es werden also internationale Standards festgelegt, an denen jeder Einzelstaat sich von der internationalen Gemeinschaft und / oder von anderen Einzelstaaten über kurz oder lang wird messen lassen müssen.

Für den einzelnen Staat bedeuten dies letztlich, dass er die entscheidenden Fragen im Zusammenhang mit der Terrorismusbekämpfung für sich selbst, in seinem eigenen Rechtssystem, beantwortet haben muss, um zu diesem internationalen Prozess sinnvoll beitragen zu können. Und er muss entschieden haben, welche Maßnahmen und Standards er auf der Grundlage seines nationalen Rechtssystems mittragen kann und welche nicht. Ansonsten läuft er unter Umständen Gefahr, die Konsequenzen einer Inkongruenz zwischen seinen nationalen und den internationalen Standards der Terrorismusbekämpfung tragen zu müssen.

Wie gravierend diese Konsequenzen bereits jetzt schon im Einzelfall werden können, zeigt aktuell das Beispiel Syriens. Auch wenn dieser Staat sich selbst gegenüber seinen Bürgern bislang nicht denjenigen Regeln unterworfen hat, die wir als Kennzeichen des modernen Verfassungsstaats begreifen, und auch wenn Syrien im Zusammenhang mit dem Terrorismus bisher eine bestenfalls zwielichtige Haltung eingenommen hat, so handelt es sich nichtsdestoweniger um einen souveränen Staat, der wie alle anderen unter dem Schutz des Gewaltverbots steht. Dennoch fanden im Oktober 2008 US-amerikanische Luftangriffe auf syrisches Gebiet in der Nähe der irakischen Grenze statt, die laut amerikanischer Aussage der Eliminierung eines al-Qaida-Führers dienen sollten.²¹ Grund dieser Angriffe ist ein Fall solcher Inkongruenz zwischen den einzelnen Standards zur Terrorismusbekämpfung, wie sie oben angesprochen wurde: Die amerikanische Regierung (die damit im Übrigen nicht allein steht) hält Syriens bisherige Anstrengungen, die syrisch-irakische Grenze gegen "terroristischen Durchgangsverkehr" zu sichern, für unzureichend. Die syrische Regierung bestreitet dies und macht außerdem geltend, für eine Sicherung in dem Maß, wie von den Amerikanern verlangt, nicht über die notwendigen technischen Möglichkeiten zu verfügen. Ob und wie weit das Vorbringen der einen oder der anderen Seite zutreffend ist, kann dahingestellt bleiben. Besorgniserregend ist, dass hier offenbar allein die Meinungsverschiedenheit über das Ausmaß notwendiger Grenzsicherungen gegen Terroristen bereits zu einem Verstoß gegen das Gewaltverbot geführt hat; und zwar durch einen Staat, der aus geographischen Gründen von diesem speziellen Grenzproblem nur mittelbar betroffen ist.

Damit haben rechtliche Entscheidungen, die auf internationaler Ebene oder sogar innerhalb von anderen Einzelstaaten getroffen werden, bereits heute Einfluss auf die Mittel und Wege der Terrorismusbekämpfung auf nationaler Ebene; und umgekehrt sind die diesbezüglichen Entscheidungen der nationalen Ebene notwendige Vorbedingung für ein stringentes, durchsetzbares und allgemein akzeptables Maßnahmensystem im internationalen Rahmen.

Auch die oben dargestellte Schwierigkeit der Verteidigung gegen den Terrorismus entspringt im Übrigen auf beiden Ebenen ähnlichen Ursprüngen. Zum einen ist es der Gewaltverzicht selbst, der, wie eingangs beschrieben, das Dilemma überhaupt erst erzeugt. Zum anderen existiert noch eine interessante, mehr praktische Parallele: Auf beiden Ebenen richtet sich der grundlegende Gewaltverzicht an Staaten, nicht an Individuen.

Im zwischenstaatlichen Bereich beruht dies auf der Tatsache, dass Individuen in den Schöpfungstagen der modernen Weltordnung im Völkerrecht kaum vorkamen, gleichsam übersehen wurden. Als sie aufzutauchen begannen, betrachtete man sie vor allem als Opfer, weniger als potentielle Täter. Zudem waren die Dimensionen der Zerstörung, die durch unabhängig agierende Individuen ohne staatliche Unterstützung tatsächlich hervorgerufen werden können, unvorstellbar, bis wir sie uns am 11. September nicht nur vorstellen, sondern sie mit ansehen mussten. Die hauptsächliche Gefahr einer Gewaltanwendung schien bis dahin immer von Staaten auszugehen.

Ebenso war es im innerstaatlichen Bereich, in Deutschland vor allem nach den Erfahrungen mit der grenzenlosen Willkür des Nationalsozialismus', das hauptsächliche Ziel, das Individuum vor dem übermächtigen Staat zu schützen und ihm mit den Grundrechten Verteidigungswerkzeuge in die Hand zu geben.

In beiden Systemen, auf beiden Ebenen, ist also der grundlegende Gewaltverzicht im Zusammenhang mit der Terrorismusbekämpfung zumindest stellenweise an den falschen Adressaten gerichtet. Hierauf begründet sich vermutlich die Schwerfälligkeit, mit der beide Systeme auf diese Art der Bedrohung reagieren.

Darüber hinaus haben beide Systeme in rechtlicher Hinsicht dieselben, wenigen Reaktionsmöglichkeiten.

VI. Nationales wie internationales Rechtssystem sind in ihren Reaktionsmöglichkeiten gleichermaßen beschränkt, und jede dieser Reaktionsmöglichkeiten gefährdet den Gewaltverzicht als Grundlage des jeweiligen Systems.

Es existieren im Grunde, im nationalen wie im internationalen Bereich, nur zwei Wege, die Frage der staatlichen Gewaltanwendung zur Terrorismusbekämpfung auf rechtlicher Ebene zu beantworten.

1. Die geltende Rechtslage bleibt unverändert bestehen.

Will man das absolute Gewaltverbot und den absoluten Schutz der Menschenwürde unverändert beibehalten, muss man sich eines unmissverständlich bewusst machen: Ein konsequenter Gewaltverzicht in dieser Situation ruft bei Organisationen, die andere Werte vertreten, nicht andachtsvolle Bewunderung, darauf folgende Selbsterkenntnis und schleuniges Umkehren auf den rechten Weg hervor; sondern er signalisiert Schwäche. In ganz praktischer, strategischer Hinsicht, da Gleiches dann nicht mit Gleichem vergolten werden kann. Aber auch auf einer anderen Ebene. Die westliche Wertegemeinschaft neigt, nicht zuletzt aufgrund ihres christlichen Erbes, dazu, passives Erdulden für einen starken Beweis der eigenen Überzeugung zu halten - deshalb betrachtet sie Jesus, betrachtet sie Gandhi gerade wegen ihrer Gewaltlosigkeit als machtvolle Persönlichkeiten mit unerschütterlichen Ansichten. Man kann das aber auch durchaus anders sehen. Durch anders geprägte Augen betrachtet, wirkt ein Stillhalten gegenüber Angriffen auf essentielle Grundwerte so, als sei der Angegriffene seiner Sache offenbar selbst nicht mehr so sicher. Weshalb würde er sonst davon absehen, sie aktiv zu verteidigen? Der Angegriffene muss im Innersten bereits schwach sein, wenn er sich nicht zu einer Verteidigung durchringen kann.

Dieses Signal der Schwäche im am wenigsten geeigneten Moment ist, wie eingangs erwähnt, ein wesentliches Kennzeichen unserer modernen, gewaltverzichtenden Systeme im Innen- wie im Außenbereich und gleichzeitig ihr größtes Problem in der derzeitigen Situation. Entsprechend wurden Anstrengungen unternommen, um einerseits das Fundament der modernen Rechtsordnung zu erhalten und das Gewaltverbot, die Menschenwürde rechtlich unangetastet zu lassen, andererseits aber dennoch nicht hilflos bleiben zu müssen. Hierfür braucht es, wie etwa Poscher schreibt, einen Helden, ein freiwilliges Opfer; jemanden, der die rechtlichen Grenzen im Notfall überschreitet und Gemeinschaft und Wertordnung verteidigt, ohne Rücksicht auf die Konsequenzen für sich selbst.²² Dies kann im innerstaatlichen Bereich der Polizeibeamte sein, der im Fall der "tickenden Bombe" den Terroristen physisch unter Druck setzt, um von ihm so das Bombenversteck zu erfahren, und der dafür Rechtsfolgen wie Strafanzeige, zwangsweise Versetzung oder Suspendierung etc. in Kauf nimmt. Auf der internationalen Ebene mögen sich die USA inzwischen in einer ähnlichen Rolle fühlen, wobei sie sich, im Unterschied zum individuellen "Helden" kaum einer reellen Sanktionsgefahr aussetzen, da sie aus einer Position der Stärke heraus handeln. Auf beiden Ebenen führt diese Sichtweise zu dem bizarren Ergebnis, dass das Recht gebrochen werden muss, um verteidigt werden zu können.

Darüber hinaus ist ein solcher gesellschaftlicher Ansatz nicht geeignet, der zweiten, weitaus größeren Gefahr zu begegnen, sondern trägt eher noch zu ihrer Verstärkung bei: der allmählichen Loslösung fundamentaler Rechtssätze von ihrer eigentlichen Legitimationsbasis, den Staatsbürgern. Wenn der Verzicht auf staatliche Gewalt zur Verteidigung gegen terroristische Angriffe von den demokratischen Gesellschaften nicht mehr nachvollzogen werden kann, wird über kurz oder lang dem Gewaltverzicht insgesamt die gesellschaftliche Grundlage entzogen. Dies gilt auf der internationalen ebenso wie auf der nationalen Ebene. Wie der eigentliche Souverän der Demokratie, das Volk, die nationalen Gesetze durch Wahlen legitimiert, so setzt sich diese Legitimation bis in das Völkerrecht hinein fort. Schwindet die gesellschaftliche Basis des grundsätzlichen Gewaltverzichts, so wird das völkerrechtliche Gewaltverbot letztlich genauso in Zweifel gezogen wie der nationale Verzicht auf Folter.

Eine Lösung über den rechtsbrechenden "Helden" verschärft diese Problematik noch. Wenn das moderne Recht hiernach nicht in der Lage ist, die Krisen, für die es geschaffen wurde, im Ernstfall auch tatsächlich zu bewältigen, sondern sich gezwungen sieht, auf rechtsfremde Hilfe zu hoffen - wie verständlich kann es sich dann dem Staatsbürger noch machen? Wie plausibel kann ein Rechtssystem bleiben, das sich selbst in den fundamentalen Fragen für unfähig erklärt?

Natürlich ist den meisten Bürgern bewusst, dass "Recht" und "Gerechtigkeit" aus Sicht juristischer Laien nicht unbedingt immer zusammenfallen. Die Frage ist, wie weit beides sich, in den Augen der Öffentlichkeit, voneinander entfernen darf.

2. Die geltende Rechtslage wird so abgeändert, dass staatliche Gewalt gegen den internationalen Terrorismus eingesetzt werden kann.

Im Völkerrecht wäre beispielsweise denkbar, die Lesart von Art. 2 IV UNO-Charta allgemein und übereinstimmend so zu ändern, dass ein zwischenstaatlicher Gewalteinsatz, der allein der Terrorbekämpfung dient, nicht mehr als "Gewalt" im Sinne des Gewaltverbots aufzufassen wäre.

Es existiert schon länger eine Ansicht, nach der dies vom Wortlaut der Bestimmung her möglich sein soll.²³ Entscheidend ist jene Formulierung, die besagt, dass die Mitgliedstaaten der UNO auf Gewalt verzichten sollen, die "gegen die territoriale Unversehrtheit oder die politische Unabhängigkeit eines Staates" gerichtet "oder sonst mit den Zielen der Vereinten Nationen" unvereinbar ist. Die überwiegende Mehrheit der Völkerrechtswissenschaftler sieht diese Formulierung bislang als eine deklaratorische Bestätigung des absoluten Gewaltverbots an, gestützt auf Urteile des Internationalen Gerichtshofs, die ebenfalls in diese Richtung deuten.²⁴ Der Wortlaut an sich verbietet es aber nicht, hier stattdessen eine Einschränkung des Gewaltverbots herauszulesen.

Die Gefahr eines solchen Vorgehens ist evident: Die tatsächlichen Ziele einer staatlichen Militäroperation lassen sich kaum einmal wirklich eindeutig von außen her bestimmen. Dieses Problem und die mit ihm latent einhergehende Missbrauchsgefahr sind Schwierigkeiten, die wir auch in einem anderen Bereich kennen, bei der Frage nach der Legitimität humanitärer Interventionen nämlich.²⁵ Dort wie hier sind sie ungelöst.

Im nationalen deutschen Recht gibt es ebenfalls bereits Vorschläge, geltendes Recht abzuändern. So hält Brugger es für möglich, der Gefahr von Missbrauch und Unkontrollierbarkeit staatlicher Folter zu begegnen, in dem genaue Regeln über das "Ob" und das "Wie" der Folter festgeschrieben werden sollen; Inquisitionshandbücher also, überspitzt formuliert.²⁶

In Deutschland würde eine solche geregelte Foltererlaubnis es mindestens erforderlich machen, bestimmte wesentliche Auslegungsänderungen im Bereich der Menschenwürde vorzunehmen.

Denn im Grunde bleibt keine andere Möglichkeit, ein solches "Foltergesetz" grundrechtsverträglich zu machen. Die Einführung verfassungsimmanenter Schranken, also ungeschriebener Einschränkungsmöglichkeiten durch die Grundrechte anderer, scheitert am insofern eindeutigen Wortlaut von Art. 1 GG, der jede Abwägung verbietet.²⁷ Eine Änderung des Wortlauts von Art. 1 GG kommt wegen der so genannten Ewigkeitsgarantie in Art. 79 III GG nicht in Frage.²⁸ Bleibt letztlich nur, terrorismusverdächtige Personen - unter bestimmten, eng zu begrenzenden Umständen - aus dem Schutzbereich der Menschenwürde auszunehmen. Die Konsequenz eines solchen Vorgehens ist eindeutig, und dies nicht nur im angeführten Beispiel Deutschland, sondern in sämtlichen modernen Verfassungsstaaten. Die Menschenwürde ist ein insofern einzigartiges Grund- bzw. Menschenrecht, weil sie jedem Menschen allein aufgrund seiner menschlichen Natur, seines Mensch-Seins zusteht. Wenn die Menschenwürde also folglich jedem Individuum zusteht, so lange es "Mensch" ist²⁹ - dann kann die Ausschließung bestimmter Personen aus ihrem Schutzbereich nur bedeuten, dass diese Personen, zumindest im Rahmen einer bestimmten Situation, rechtlich nicht als Menschen zu betrachten sind.³⁰ Ob man diese unausweichliche Konsequenz für akzeptabel hält oder nicht, entscheidet letztlich darüber, ob der Grundsatz der Menschenwürde im nationalen Bereich an die Problematik des internationalen Terrorismus' anzupassen ist.

Die eigentliche, ungeklärte Frage ist hier demnach nicht, ob physische und / oder psychische Foltermaßnahmen überhaupt mit Rechtsregeln eindeutig genug erfasst werden können, oder ob Missbrauch sich hierdurch tatsächlich effektiv verhindern lässt. Das Problem ist viel grundlegender. Verträgt sich der moderne Verfassungsstaat überhaupt mit Inquisitionshandbüchern? Ist der Schutz der Menschenwürde als Grundpfeiler des modernen Verfassungsstaats aufrechtzuerhalten, wenn er nicht mehr absolut, sondern nur noch relativ gilt? Funktioniert das Konzept "Menschenwürde" insgesamt überhaupt noch, wenn sie nicht mehr als inhärentes Recht jedes einzelnen Menschen begriffen wird?

VII. Die Frage nach dem Einsatz staatlicher Gewalt zur Terrorismusbekämpfung ist die falsche Frage.

Nach dem oben Gesagten scheint es so, als ob dem modernen Verfassungsstaat im nationalen wie im Völkerrecht nur noch die Entscheidung offen bliebe, das mutmaßlich kleinere von zwei Übeln zu wählen. Er kann wählen, sich vom Terrorismus dazu zwingen zu lassen, seine grundlegenden Werte auf die eine oder andere Weise selbst zu demontieren. Oder er kann wählen, die Gefährdung seiner Bürger mit anzusehen und in fundamentalen Bereichen an Glaubwürdigkeit zu verlieren. Ganz überspitzt formuliert: Der Verfassungsstaat kann die Grundprämisse des staatlichen Gewaltverzichts entweder selbst abschaffen oder warten, bis die Staatsbürger es tun. Beschränkt man die Diskussion um die staatliche Gewaltanwendung zur Terrorismusbekämpfung tatsächlich allein auf die Frage der Gewalt, so ist dies die Situation, in der wir uns befinden.

Wenn der staatliche Gewaltverzicht weiter Grundlage des modernen Rechts bleiben soll, so gibt es letztlich zu einer Beibehaltung der geltenden Rechtsregeln keine Alternative; und zwar, ohne auf rechtsbrechende "Helden" zurückzugreifen. Wenn wir dies im Angesicht des internationalen Terrorismus' nicht mehr für praktisch möglich oder rechtlich vertretbar halten, muss die gesamte Systematik des modernen Völker- und Staatsrechts in dieser Hinsicht neu durchdacht werden. Insbesondere müssen dann andere, gleich tragfähige Normen wie das absolute Gewaltverbot und die unantastbare Menschenwürde gefunden werden, um die Unversehrtheit von Staat und Individuum und damit das Fundament von Staatengemeinschaft und demokratischer Gesellschaft zu sichern. Ein solcher Ersatz für den staatlichen Gewaltverzicht ist jedoch bislang nicht erkennbar, geschweige denn bereits gefunden.

Damit lässt sich im Grunde nur noch ein einziger Schluss ziehen: Die Frage nach den Einsatzmöglichkeiten staatlicher Gewalt zur Bekämpfung der internationalen terroristischen Gewalt ist die falsche Frage. Umso mehr, als sie eigentlich längst beantwortet ist.

Wir haben das gewaltregulierende System der Vereinten Nationen geschaffen angesichts eines Ausmaßes an staatlicher Gewalt im Rahmen des Zweiten Weltkrieges, wie es größer kaum vorstellbar ist. Wir haben die Grund- bzw. Menschenrechte geschaffen als Antwort auf das unermessliche Leid des Individuums unter dem Regime des Nationalsozialismus. Wir haben das Schlimmste, was Gewalt auf internationaler und nationaler Ebene anrichten kann, gesehen und darauf reagiert, indem wir den Gewaltverzicht zur Grundlage unserer Rechtsordnung gemacht haben. Weshalb fürchten wir den internationalen Terrorismus so sehr, dass wir seinetwegen diese Grundlage meinen anzweifeln zu müssen?

Die schmerzliche Antwort ist, wir fürchten weniger den Terrorismus selbst als das, was er uns zeigt: dass wir möglicherweise versagt haben könnten. Denn die eigentliche Frage, die wir uns stellen müssen, ist nicht, ob wir die Luftwaffe brauchen, um al-Qaida zu besiegen. Die eigentliche Frage lautet: Weshalb ist es uns in mehr als einem halben Jahrhundert nicht gelungen, die Gegner unserer fundamentalen Werte von diesen Werten zu überzeugen? Weshalb kämpft der internationale Terrorismus heute nicht für Demokratie, für die Achtung der Menschenwürde, für die Gleichheit aller Staaten, aller Menschen unabhängig von Rasse und Religion? Weshalb richtet er seinen maßlosen Zorn gerade gegen die, die diese Werte vertreten? Vertreten wir sie denn tatsächlich?